中宏网北京11月21日电（记者 吕丽明）当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，亟需锚定“十五五”现代化建设新目标，统筹思考未来发展道路。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称“‘十五五’规划《建议》”）为我国未来五年发展擘画蓝图，明确提出要“深入推进以人为本的新型城镇化”。目前我国共有22个超大特大城市，譬如北京、上海、广州、深圳、武汉、西安等城市，下一个五年的城镇化发展之路是什么？如何更好地发挥经济辐射和集聚效应？上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭接受本网记者专访，解读超大特大城市下一个五年的城镇化发展之路。
中宏网记者：在“十五五”规划《建议》中明确，要“建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。”有专家认为这是从国家层面上首次全面、系统地对我们应该建设一个怎样的城市做定义，请问您怎么解读这句话？
陆铭：我觉得也不能完全绝对地说这是国家层面首次提出建设一个怎样的城市的目标，以前也讲过，比如说城市要有宜居要有环保等。但是在今年7月份召开的中央城市工作会议中的确更加系统和明确地提出了，要建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。应该说六个目标各有侧重，比较系统。
“创新”，一个城市应该面向现代化发展的目标，包括在技术和制度方面的创新，这是推动城市发展的持续动力。“宜居”和“美丽”这两个方面，是指城市的生活质量要宜居美丽。“宜居”更加强调比如说城市的一些综合生活成本，尤其是住房，这对于民生来说是非常重要的部分。另外，城市的服务业特别是生活性的服务业要能够提高生活品质。“美丽”更加强调的是城市的环境质量，包括水系等环境生活条件需保持优良的生态环境标准。“韧性”目标主要是指现在全球范围之内城市发展都面临着诸如自然灾害、疫情风险，以及国际经贸环境和地缘政治等因素引起的城市发展的不确定性。有可能面临局部短期负面冲击。城市需通过硬件和软件建设提升抗风险能力，确保即便面临一些负面冲击，也可以比较迅速地恢复到常态下的经济增长和社会发展状态。“文明”相对来说比较好理解，比如说我们对于城市的发展，不能只是去追求简单的GDP数字，还要保持这个城市文脉、历史建筑和文化的传承等。“智慧”更加强调的是城市治理。一方面是组织上，通过党建引领等现代化治理方式来提升城市治理的成效。同时还要发挥类似12345市民服务热线的作用，来及时响应市民诉求，另外，人工智能、大数据等技术方面的进步也能提升城市治理条件。通过以上六个方面的建设能够使得城市提高各个方面发展的维度，最终实现“现代化人民城市”的建设目标。
中宏网记者：像北上广深这样的超大城市现代化快速发展，下一个五年这样的超大都市在城市管理方面有哪些新的发展方向？
陆铭：我认为城市的发展就上述提到的六个目标来讲，它是没有止境的。即便像北上广深这样的超大城市，它发展到现在的水平，恐怕也很难讲实现了高度的现代化。比如说以创新为指标，虽然这几个大城市都有一些在科创方面不俗的表现，但是离世界最高的创新水平，仍然有一定的差距。我们在制度方面也仍然存在现代化城市治理制度与所要达到的目标之间不相匹配的问题。举例子来讲，城市里面的一些土地用途的管理，比如建筑标准的管理还不完善。另外，城市基层治理在制度创新等方面也还不够。
“宜居”方面，现在一些大城市人口在不断地增长，住房如何形成一个更加可持续的供应模式，不仅要让商品房大家能够买得起买得到，也要让一些收入不够高的群众通过以政府为主的例如公租房、廉租房等形式，在公共租赁住房体系里面也能够获取自己所需要的居住条件。
再比如说“美丽”，现在一些大城市总体来讲，城市环境已经得到了极大的改善。但是面对人口以及机动车数量的不断增长，如何使得城市的环境得到有效保护仍然是问题。一些工业发展时期遗留下来的对环境的破坏，甚至对于土地和地下水质量，以及城市内部的河道生态环境的破坏，这些问题需要得到有效修复，来建设美丽城市。如何进一步提高城市绿化水平，实现城市布局的合理性。以公园绿地布局的合理性来提高美丽城市的水平，这方面也还有很大努力空间。
“韧性”方面，大城市在前些年疫情来临的时候，显现出了城市对于应对重大公共卫生危机的应对能力，包括基础设施仍存在一些短板。这些年，各个城市都在这方面有所改善。以后还需要进一步地应对有可能面临的自然灾害。比如，现在北方城市包括北京在内的降雨数量在逐渐增加，未来在极端气候变化之下，有没有可能还存在自然灾害的风险也是需要特别关注的事情。国际竞争环境的变化也使得中国经济面临着一些负向冲击的可能性，尤其是对于沿海地区外向型经济比较发达的超大城市也形成一些挑战。
再比如“智慧”城市，现在城市在运用人工智能、大数据等技术手段进行城市治理方面有所进步。在上海这样的城市，我们也在改善基层政府的治理方式，实现“多格合一”的治理。在智慧城市的建设方面也还有很大的努力空间，有些城市的管理经验还有待进一步推广。
中宏网记者：超大特大城市在快速发展过程中，往往面临“大城市病”的问题，在“十五五”规划《建议》中是否为如何破解这些问题指明方向？
陆铭：我个人认为治理“大城市病”的办法就是要不断让供给侧能够适应需求。通常我们说“大城市病”，主要就是交通拥堵、环境污染、城市犯罪率高等这样一些问题。中国的大城市跟一些发达国家出现的城市内部，尤其是大城市出现了高犯罪的问题不太一样，所以我们在讲中国的“大城市病”的时候恐怕主要指的是交通拥堵、环境污染问题。
对于这样几个问题，治理目标是提出来了，比如说像建设宜居城市、美丽城市这两个目标的提出分别就指向了城市的住房和环境等问题。但是从破解之道角度来讲，我觉得还是要从供给侧多多努力。
对于城市的环境污染问题，前面我已经讲到了，比如说空气质量、水的质量等，要加强综合的整治。治理交通拥堵问题，要完善城市交通网络，城市的空间布局要进行优化。我觉得未来在城市内部要通过进一步增加基础设施建设，尤其是网络化的地铁来提高城市的通行效率。
同时，我特别提出在城市的服务业占比越来越高的时代，大量的服务业就业场景和消费场景会越来越向中心城区集中。根据我们自己团队的研究，在全球的一些主要的大城市，在服务业占比越来越高的过程中，逐渐出现了人口重新向中心城区集聚的趋势。我们认为城市有必要考虑在中心城区增加住房和办公场所，这样能够使得在经济活动向中心城区集中的过程中，如果出现人口向外围疏散，反而有可能加剧在城市内部出现的“职住分离”问题。总而言之，就是要通过供给侧的不断努力和优化在探索城市发展的客观规律的过程当中去改善公共政策。
另外，治理“大城市病”千万不能停留在一种传统的思维上，认为“大城市病”是由人口规模这个单一因素来决定的，相应的治理方案也仅仅从控制城市人口规模的角度来治理城市病。这样一来病因没找准，相应的治理效果不会好，甚至有可能使得城市在控制人口规模的时候导致城市的活力下降。大城市对于经济发展的增长极的作用发挥不出来。与此同时，如果盲目地采取疏散人口的治理方式，有可能导致南辕北辙的后果，反而加剧了在服务业占比越来越高的一些大城市出现更严重的“职住分离”和拥堵的问题。
中宏网记者：超大特大城市在打造都市圈、城市群方面应注意哪些问题？如何更好地发挥经济辐射和集聚效应？
陆铭：经济现代化过程到了一定阶段，一定会出现经济和人口向城市群和中心城市周围的都市圈集聚的趋势。在这个过程中，城市群内部的不同城市主要是要实现组团式、网络化的发展模式。有一些主要的中心城市也有一些相对来说次要的中心城市，以及有一些中小城市和相对外围的城镇和农村地区，形成一个比较合理的梯度发展、优势互补、分工协作的城市体系。中心城市，更多地向科创、现代化的服务业以及消费中心城市的方向发展。相对外围的一些比较靠近中心城市的自然地理条件比较好的地区，尤其是一些港口城市，更多的是承载制造业的发展。而更加外围的一些小城镇和农村则更加注重农业、旅游和自然资源产业的发展。不同城市之间，达到优势互补、分工协作这样的一种格局。不同城市之间，要注重产业链上下游的连接和基础设施的连接。在生产要素的合理流动的过程当中，顺应生产要素向少数中心城市及周围集聚的趋势。不同城市之间，要逐渐实现人均意义上的GDP和人均收入、生活质量，以及公共服务的均等化。这是在城市群的发展过程当中应该实现的状态。
再进一步来讲，随着现代化程度的提高，一个城市群内部需要形成几个由中心城市为核心的都市圈的发展来形成现代化经济增长极。现在我们国家面临的问题就是传统的城市规划和建设都是以行政管辖边界为范围，比如说北京管北京的规划和建设，上海管上海的规划和建设，但是客观上来讲，当都市圈成为一种现代化经济增长极的时候，中心城市需要突破行政管辖边界，跟周边的中小城市形成一个一体化的现代化增长极。到了这个阶段，行政边界就形成了都市圈范围内一体化的障碍。突出的表现就在类似于北京的周边河北地区，和上海的周边江苏地区，一些邻近的中小城市进行一体化发展的时候，这个行政边界就形成了一个明显的阻碍。比如上海周边的昆山和太仓都贴着上海发展，北边的南通也是贴着上海发展，但是越过一个行政的边界以后，到了上海这边就是农田，这种状态就不利于都市圈的一体化发展。
面向未来我认为，这些跨越行政边界的都市圈在“十五五”期间应该形成共识，从国家层面来推动都市圈一体化的发展规划，真正地打破行政边界。打破原来按照城市管辖边界来进行规划和建设的模式，形成一个更大范围之内，半径大约在50公里到80公里的都市圈发展。为什么是50公里和80公里这样一个半径呢？因为以现在的交通技术条件，50到80公里半径大约是轨道交通1小时可以到达的距离，借鉴世界上的其他都市圈发展的经验，大约在这样一个地理范围之内是可以形成一体化发展的都市圈。
一个都市圈作为现代经济的增长极，如果能够在北京和上海突破行政管辖边界，连接周边的中小城市一体化发展成为一个现代都市圈，需要在规划上在都市圈范围之内考虑人口规模、技术设施的联通性，尤其是轨道交通的联通性和一体化，再加上土地利用要形成连片的发展，沿着轨道交通的沿线加强土地开发。这样一种格局才能符合中央城市工作会议精神，就是在中心城市等优势地区来增加要素保障，并且形成一体化的现代化发展格局，形成增长极，从而更好地带动城市群内部，甚至全国范围之内的其他中小城市的发展。
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