中宏网北京4月24日电 聚焦"碳中和:中美大国责任与新未来"主题,中宏论坛第十四场在线研讨4月23日下午召开。中国农业大学人文与发展学院副教授、博士生导师刘明明应邀出席论坛并主题发言。
以下是刘明明发言:
在近日发布的《中美应对气候危机联合声明》中,双方回顾了为《巴黎协定》的制定、通过、签署和生效作出历史性贡献。2015年12月12日,《联合国气候变化框架公约》第21次缔约方会议通过了《巴黎协定》(以下简称《协定》)。《协定》提出了"国家自主贡献+全球盘点"的国际气候合作新模式,开启了后京都时代全球气候治理的新征程,其与《联合国气候变化框架公约》共同构成了全球应对气候危机的宪章。《协定》生效后,缔约方于2016-2019年接连在马拉喀什、波恩、卡托维兹和马德里先后四次召开缔约方会议就《协定》的实施细则进行了谈判。期间,美国于2017年宣布退出《协定》,无疑加剧了实施细则谈判的难度。目前,《协定》实施细则的谈判主要在以下三个核心问题上难以达成一致。一是,关于《协定》第6条实施细则的谈判,该条是解决如何通过市场及非市场机制,帮助各国实施其在《协定》下的"国家自主贡献(NDCs)",主要涉及国际减排成果转让、市场机制和非市场机制等关键问题。二是,关于全球盘点的规则,特别是2020年前应对气候变化行动实施和力度的盘点。三是,关于资金问题,即发达国家如何切实履行出资帮助发展中国家和最不发达国家减缓和适应气候变化的义务。
随着美方回归《巴黎协定》,重返多边气候治理进程,特别是在《中美应对气候危机联合声明》第六条中专门就中美双方合作推动《协定》第6条实施细则的谈判做出了说明。我认为,此次中美气候变化合作对于格拉斯哥《公约》第26次缔约方大会成功完成《协定》实施细则将具有重要的推动作用。下面,我主要就中美合作应对气候危机背景下《巴黎协定》第6条实施细则问题谈一下自己的看法。
一、《巴黎协定》第6条的基本内容
第6条的内容包括减缓温室气体排放的市场机制和非市场方法,其中市场机制涉及到减缓成果的国际转让以及核证减排机制。
所谓减缓成果的国际转让,是指采取自愿合作的方法实现国家自主贡献的缔约方,在确保环境完整性、透明度以及避免双重核算的前提下,可以使用国际转让的减缓成果来实现其国家自主贡献。减缓成果的国际转让发生在选择自愿合作执行国家自主贡献的两个或两个以上缔约方之间,即合作一方可以通过购买和使用其他合作方的减缓成果来实现自身的国家自主贡献。
所谓核证减排机制,是指为了奖励和便利缔约方授权下的公私实体参与减缓温室气体排放,由《公约》缔约方会议建立的核证减缓活动产生的减排量的机制,该机制由《公约》缔约方会议指定的一个机构负责监督实施,机制的规则、模式和程序也由《公约》缔约方会议制定。《协定》的缔约方均可自愿选择使用该机制。核证减排机制涉及到两方主体,一方是东道缔约方,另一方是参与减缓温室气体排放的缔约方。如果减缓活动产生的减排量通过了监督机构的核证,则该减排量可用于实现东道缔约方或者从事减排活动的缔约方的国家自主贡献,需要注意的是,该核证减排量只能被其中一方主体用作表示其国家自主贡献的实现情况,也就是说,不能重复核算和使用。
所谓非市场方法,主要是指通过减缓、适应、资金、技术转让和能力建设等非市场方法执行国家自主贡献。
二、《巴黎协定》第6条实施细则面临的谈判困境和出路
由于时间关系,我仅就第6条中的市场机制谈一下看法。
《巴黎协定》减缓成果的国际转让以及核证减排机制是在国家自主贡献模式下通过改造《京都议定书》灵活减排机制(京都三机制)而来的,并且《协定》实施细则的谈判受到京都三机制的影响。
(一)京都三机制
京都三机制包括排放权交易机制、联合履约机制和清洁发展机制。与《协定》的市场机制一样,都是通过国际碳市场实现优化减排资源配置、降低附件一国家减排成本的目的。其中,排放权交易机制是指《京都议定书》附件一国家超额完成了其所承诺的减排任务,便可以将其富余的减排配额出售给某个未完成减排目标的附件一国家。联合履约机制是指允许附件一国家之间投资温室气体减排项目,项目投资国可以获得该项目产生的减排单位或者转让此减排单位,以履行其在《京都议定书》下温室气体排放的削减承诺。清洁发展机制是指允许承担温室气体减排任务的附件一缔约国通过在非附件一缔约国投资温室气体减排项目,获得"经核证的减排单位",并以此抵消其依据《京都议定书》所应承担的部分温室气体减排任务。
(二)《协定》市场机制实施细则谈判面临的困境
虽然京都三机制和《协定》的市场机制都是缔约方之间进行的碳排放权交易,但与《京都议定书》自上而下的气候治理模式不同,《协议》市场机制是采取自下而上的治理模式。这种不同,也是导致《协议》实施细则面临谈判困境的原因。
具体而言,存在两方面不同。一方面,交易主体不同。《议定书》的排放权交易和联合履约机制仅发生在具有强制减排义务的附件一发达国家之间,清洁发展机制的买方为附件一发达国家,卖方为东道国发展中国家。《协定》减缓成果的国际转让和核证减排机制发生在全体缔约方之间。另一方面,交易对象不同。《议定书》排放权交易和联合履约机制的交易对象是自上而下由《议定书》实施机构统一分配的碳排放配额,各国的配额具有同质性;清洁发展机制的交易对象为按照统一规则核证的减排量。《协定》中国际转让的减缓成果系由缔约方根据国家自主贡献确定,缔约方之间自愿认可的配额或信用。
由于《议定书》是自上而下的为附件一国家分配排放配额,清洁发展机制也是执行国际统一的核证规则,京都三机制的实施可以保证环境完整性。但是,《协定》由于采取自下而上的国家自主贡献模式,国家自主贡献的形式又多种多样,有的是全经济范围内绝对减排,有的是碳排放强度的降低、峰值目标或者政策与行动等等。不同类型国家自主贡献的缔约方产生的减缓成果不具有可比性和同质性,交易可能会损害环境完整性。另外,《协定》核证减排机制仅是原则性规定,没有细化的规则、模式和程序,缔约方在收益分成、清洁发展机制项目的过渡安排、如何确保环境完整性和避免双重计算等方面存在严重分歧。例如,巴西、印度等因存有大量《议定书》下清洁发展机制项目减排量,要求此类项目向第六条市场机制自动过渡,欧盟等发达国家以环境完整性为理由拒绝,各方间矛盾突出。
(三)《协定》市场机制实施细则谈判的出路
1.关于减缓成果的国际转让
减缓成果在缔约方之间的转让,可以让减排成本相对较低的一方从事减排活动,这符合《协定》关于"使资金流动符合温室气体低排放的路径"的目的。但为了保证环境完整性,应当原则上规定国家自主贡献属于同一类型和力度的缔约方之间可以自愿进行减缓成果的国际转让。一方面,国家自主贡献要属于同一类型,例如,都是全经济范围内的绝对减排或者均是降低碳排放强度。另一方面,国家自主贡献要属于同一力度,例如,绝对减排的比例相同或者碳排放强度的降幅相同。
此外,当缔约方的国家自主贡献不属于同一类型或者虽属同一类型但不同力度时,如果符合以下情况,也可以自愿转让减缓成果:一是,允许由减缓力度较大的缔约方向力度相对小的缔约方转让减缓成果,例如绝对减排的缔约方向降低碳排放强度的缔约方转让,反之则不行。这是为了鼓励高强度减排。二是,缔约方的碳排放权交易体系属于同一类型时,可以自愿转让减缓成果。《中美应对气候危机联合声明》提出双方将在电力领域脱碳的政策、措施与技术方面合作。中国电力行业碳排放权交易市场将于6月底启动运营,与美国RGGI都属于总量控制型碳排放权交易,两个交易体系具备链接的可能性,实现链接后可以互相承认和交易碳排放配额。
2.关于核证减排机制
《协定》的核证减排机制不再局限于发达国家单向购买发展中国家的排放信用,而是允许全体缔约方互助合作,这有利于实现全球排放的全面减缓。但是,为保证环境完整性,核证减排量的获得仍需要符合额外性和透明度的要求。《中美应对气候危机联合声明》提出要尽可能扩大国际投融资支持发展中国家从高碳化石能源向绿色、低碳和可再生能源转型,这为将来中美之间以及中美和其他发展中国家之间通过核证减排机制实现国家自主贡献提供了广阔空间。
三、关于《中美应对气候危机联合声明》的一点感想
中美自2014年以来,共发布了4个关于应对气候变化的联合声明。比较而言,声明的标题中由"气候变化"上升到了"气候危机",可见双方对气候问题的紧迫性有了更深刻的共识。另外,在温室气体减排行动方面,采取了更加有力度的措施,比如提出在26次缔约方大会前制定实现碳中和的长期战略,减排合作的领域也愈加广泛,新增了绿色和气候韧性农业、甲烷等非二氧化碳温室气体排放合作等。这些都是积极向好的方面。但2016和2021的联合声明中均没有提及共同但有区别责任和各自能力原则以及资金问题,美方应当主动履行大国责任,率先减排和支持发展中国家应对气候变化。正如中国国家领导人4月22日晚在美国主办的"领导人气候峰会"上所重申和强调的:共同但有区别的责任原则是全球气候治理的基石,发达国家应该展现更大雄心和行动,同时切实帮助发展中国家提高应对气候变化的能力和韧性,为发展中国家提供资金、技术、能力建设等方面支持。