2026年6月1日，国务院公布《国务院关于对外投资的规定》（以下简称《规定》），自2026年7月1日起施行。这是我国对外投资领域首部系统性的行政法规，标志着我国对外投资治理从“部门规章各管一段”向“行政法规统一规范”的历史性跨越，在我国对外投资发展历程上具有里程碑意义。《规定》的公布，是贯彻落实党的二十届三中、四中全会关于健全对外投资管理服务体系、有效实施对外投资管理决策部署的重要举措，是统筹发展和安全、推进对外投资高质量发展的迫切需要，是我国坚定不移扩大开放、推进经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展的重大法治实践。
一、中国对外投资法治化进程的里程碑
（一）从政策探索到法治保障的必然跃升
我国对外投资的发展历程，是一部从“摸着石头过河”到制度规范、再到法治保障的演进史。
1．探索起步期（1979年-2000年）：1979年，国务院首次提出“出国办企业”，拉开了中国对外直接投资的序幕。此后，我国先后颁布了《关于在国外和港澳地区举办非贸易性合资经营企业审批权限和原则的通知》《关于在国外开设非贸易性合资经营企业的审批程序和管理办法》等政策文件。这一时期，对外投资主要依据部门规章和规范性文件实施管理，总体呈现对外投资管理规范的探索性、个案审批、限制较多的特征，投资规模较小，投资领域集中在建筑工程、加工生产等低技术含量门类。
2．战略推进期（2000年-2016年）：2000年，党的十五届五中全会提出“实施‘走出去’战略”；2001年，“走出去”战略被正式列入“十五”计划。这一时期，我国对外投资进入高速发展阶段，对外直接投资金额由2001年的68.9亿美元增长到2016年的1961.5亿美元，增长了27倍。相关制度框架逐步形成，审批制改为核准制，备案管理逐步推行。
3．规范完善期（2017年-2025年）：2017年以来，随着对外投资规模的急剧扩张和国内外环境的深刻变化，非理性投资、虚假投资等问题凸显，我国主动加大了对境外投资的监管力度。然而，长期以来主要依据部门规章、规范性文件等实施对外投资管理服务的模式，已难以适应现实需求。
正是在这一历史背景下，《国务院关于对外投资的规定》应运而生。截至2025年底，我国全行业对外直接投资达1743.8亿美元，在境外设立企业超5万家，对外直接投资存量连续多年位居世界前列。当投资体量达到如此规模时，分散于各部门规章的监管体系面临碎片化困境，迫切需要高位阶专门立法，将长期施行的有效措施上升为法律制度。《规定》的出台，正是对这一时代需求的系统性回应。
（二）统筹发展与安全的制度保障
《规定》共34条，从适用范围到总体要求，从综合服务到有效管理，从权益保护到法律责任，构建了一个涵盖事前核准备案、事中分类监管、事后惩戒问责的全链条治理体系。
《规定》第一条开宗明义：“为了推进高水平对外开放，促进对外投资高质量发展，有效实施对外投资管理，保护投资者及其对外投资合法权益，维护国家主权、安全、发展利益”。这一立法目的的确立，体现了三个维度的制度追求：一是开放导向——坚持对外开放基本国策，主动对接国际高标准经贸规则；二是质量导向——从规模扩张转向高质量发展，提升对外投资的质量与水平；三是安全导向——贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，稳妥预置投资领域风险防范应对措施。
二、历史意义在于填补空白的制度创新
（一）对外投资法治建设的里程碑
《规定》是我国对外投资领域第一部系统性的行政法规，具有填补立法空白的重大意义。此前，我国对外投资治理长期依赖部门规章和规范性文件，缺乏统一的法律框架，信息壁垒和监管重叠问题较为突出。《规定》的出台，首次以行政法规的形式，将各部门的监管职能纳入统一制度框架，确立了对外投资的基本法律规则，使对外投资管理服务有了“根本法”层面的依据。
有学者指出，“分散于各部门规章的监管体系面临碎片化困境，从‘部门规章各管一段’向‘行政法规统一规范’的升级，成为政策演进的必然方向”。《规定》正是对这一演进方向的制度化回应，标志着我国对外投资治理进入法治化、规范化的新阶段。
（二）搭建对接国际高标准经贸规则的制度桥梁
《规定》的另一个重要历史意义，在于其主动对接国际高标准经贸规则的制度取向。《规定》第四条明确：“国家主动对接国际高标准经济贸易规则，推进高质量共建‘一带一路’，推进多双边投资合作机制建设，积极参与国际投资规则制定，推动产业链供应链国际合作，反对单边主义和保护主义，推动建设开放型世界经济”。这一规定，既宣示了中国坚定维护多边主义的立场，也为中国参与全球经济治理提供了制度支撑。在保护条款方面，《规定》第二十四条、第二十五条构建了双向反制机制，针对外国采取的歧视性措施，中国政府有权采取相应措施，并可依法实施反制。这一制度设计，既是对当前单边主义、保护主义抬头的有力回应，也为中国投资者提供了法律层面的制度性保障。
（三）明确鼓励、限制、禁止方向
《规定》明确鼓励、限制、禁止的对外投资方向，为投资者的海外布局提供了清晰的政策指引。《规定》鼓励的方向主要聚焦于科技创新、绿色低碳等领域，与当前国家重点发展方向高度一致；限制类集中在房地产、酒店、影视、体育俱乐部、基因编辑、AI算法研发、稀土采掘、跨境数据中心等敏感领域；禁止类主要涵盖武器装备研制、跨境水资源开发、新闻传媒及赌博等违法经营活动。这一分类分级管理机制，对企业海外投资行为的干预将更具方向性和专业性。鼓励的领域更具方向性，限制的领域更具管控力度，禁止的领域则更为明确。
三、实践价值在于护航高质量发展的制度保障
（一）构建全链条合规管理体系
《规定》的实践价值首先体现在其构建的事前、事中、事后全链条合规管理体系。在事前环节，《规定》第十二条明确要求投资者依法履行核准备案、信息报告、跨境资金登记等手续，如实提交有关材料。这标志着对外投资核准备案不再是单一部门的“专项检查”，而是一套贯穿全流程的管控机制。同时，外汇登记已整合至指定银行办理，监管从“形式审核”转向“穿透式实质审查”，无论资金出处如何复杂，监管部门都将追溯至最终实际控制人。
在事中环节，《规定》第十三条对技术、数据、人员跨境流动作出严格限制，不得以跨境派遣技术人员、组织人员赴其他国家（地区）工作、跨境提供技术指导、安排人员跨境培训等方式，向其他国家（地区）转移国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据。这一规定，对于人工智能、大数据、半导体、基因编辑等高新技术企业而言，将产生深远影响。
在事后环节，《规定》第二十七条设置了严厉的处罚机制：投资者投资国家禁止的对外投资的，责令停止，没收违法所得，拒不执行的处投资额5‰以上10‰以下的罚款；以贿赂、欺骗等不正当手段获得境外投资核准备案的，由核准备案机关撤销核准备案文件，没收违法所得，处投资额1‰以上5‰以下的罚款。这些规定显著抬高了违规成本，形成了强有力的制度威慑。
（二）打造海外综合服务体系
《规定》不仅注重“管”，更强调“服”，体现了“规范先行，服务并重”的核心要义。
《规定》第六条明确，国家健全海外综合服务体系，统筹外事、法律、财税、金融、经贸、物流、出境入境、海关、贸促等领域服务资源，为投资者提供服务保障。省级以上人民政府及其有关部门提升公共服务能力和水平，为投资者提供法律法规、政策措施、投资指南、知识产权、风险防范应对、权益保护等方面的公共产品和服务。
在金融服务方面，《规定》第八条要求银行业金融机构立足职能定位，在业务范围内为投资者对外投资提供融资等金融服务，鼓励政策性保险机构为投资者对外投资提供海外投资保险等服务。在专业服务方面，《规定》第七条支持咨询评估、法律服务、会计审计、信用评级、调解仲裁、知识产权等专业服务机构拓展海外服务网络，提高国际化服务能力和水平。
（三）织密海外权益保护网络
针对中国投资者在海外面临的安全风险，《规定》构建了多层次的权益保护机制。
一是风险预警机制。《规定》第十八条明确，国务院有关部门加强对外投资监测预警和风险评估，及时发布有关国家（地区）安全状况，提示投资风险，指导和帮助投资者做好安全风险防范。二是领事保护机制。《规定》第二十条规定，投资目的国家（地区）发生战争、武装冲突、暴乱、严重自然灾害等重大突发事件时，驻外外交机构应当及时核实情况，敦促有关国家（地区）采取有效措施保护中国公民、组织的人身财产安全，并提供协助。三是建立投资争端解决机制。《规定》第二十一条鼓励投资者通过协商、调解、仲裁、诉讼等多种方式化解对外投资有关矛盾纠纷，维护自身合法权益。第二十二条对跨境证据提供作出规范，确保证据材料提供符合保守国家秘密、数据安全等法律法规要求。四是反制机制。《规定》第二十三条至第二十五条构建了针对投资壁垒和歧视性措施的反制体系，当投资者遭遇与贸易有关的投资壁垒时，国务院商务主管部门可以组织开展调查并采取相应措施。
（四）厘清政府与市场边界
《规定》在强化监管的同时，也明确界定了政府与市场的边界，体现了对市场主体的尊重。
《规定》第五条强调：“国家支持投资者按照市场化原则开展对外投资活动，积极参与国际合作竞争。投资者依法享有对外投资自主权，自主决策、自担风险、自负盈亏”。这一规定表明，在划定的合规边界之内，企业仍然拥有充分的商业决策空间。国家层面的政策引导与市场化导向并重——既划清红线，也守住底线，是此次规定传递出的重要信号。
《规定》第十一条则给出了明确的政策引导框架：国务院投资主管部门、商务主管部门会同国务院其他有关部门根据国民经济和社会发展需要、有关国家（地区）投资环境变化和风险程度等，制定、调整和实施对外投资政策，明确鼓励、限制、禁止的对外投资。这意味着，对外投资政策正从“一刀切”的粗放管理转向“精准施策”的精细化管理。
四、对外投资治理的中国方案具有鲜明的时代意义
《国务院关于对外投资的规定》的公布，是新时代中国对外投资治理能力现代化的重要体现，具有深远的时代意义。
第一，这是我国参与全球经济治理的制度贡献。当前，百年变局加速演进，地缘政治风险上升，国际竞争日益激烈。《规定》不仅为中国投资者提供了法律层面的制度保障，更向世界传递了中国坚定维护多边主义、反对单边主义和保护主义的明确信号。中国正从国际规则的“接受者”向“参与者”“制定者”转变，《规定》正是这一转变的生动体现。
第二，这是统筹发展和安全的制度典范。《规定》既有多措并举促进对外投资高质量发展的制度安排，又有稳妥预置投资领域风险防范应对的措施设计，实现了“放得开”与“管得住”的有机统一。在推动投资便利化的同时，有效防范风险，为我国海外利益保护提供了坚实的法治保障。
第三，这是推动高质量发展的制度引擎。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对外投资也需要从规模扩张转向质量提升。《规定》通过明确鼓励、限制、禁止方向，引导资本流向科技创新、绿色低碳等关键领域，为中国企业在全球产业链中迈向中高端提供了制度指引。
总而言之，《国务院关于对外投资的规定》的公布，是中国对外投资法治化进程中的里程碑事件，标志着中国对外投资治理进入了一个新的历史阶段。从1979年首次提出“出国办企业”，到2026年首部系统性的行政法规出台，中国对外投资走过了近半个世纪的探索历程。《规定》将长期以来行之有效的政策措施上升为法律制度，填补了对外投资领域的立法空白，为推进高水平对外开放、促进对外投资高质量发展提供了坚实的法治保障。
展望未来，随着《规定》的深入实施，中国对外投资将从“规模扩张型”向“质量效益型”转变，从“粗放式管理”向“精准化治理”升级，从“被动应对风险”向“主动构建安全体系”跃升。这不仅是中国企业“走出去”的制度红利，更是中国参与全球经济治理、推动建设开放型世界经济的重要力量。正如《规定》所宣示的，中国将坚定不移推进高水平对外开放，在法治轨道上推动对外投资行稳致远，为构建新发展格局、推动高质量发展注入源源不断的动力。（作者：杨宜勇，中宏观察家、中国宏观经济研究院高级顾问、国家发展改革委市场与价格研究所原所长）
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