生态保护补偿是生态文明制度建设的重要组成部分，是践行“绿水青山就是金山银山”理念的关键路径。日前，经中央深改委审议通过、国务院同意，国家发展改革委、财政部联合印发《推进生态综合补偿实施方案》（以下简称《方案》）。这是继2024年《生态保护补偿条例》颁布实施之后，我国生态保护补偿领域的又一重大制度创新，标志着我国生态保护补偿工作从“点上突破”迈向“系统集成”新阶段。
一、积极回应生态保护补偿深层次矛盾的迫切需要
经过二十多年不懈努力，我国生态保护补偿机制建设取得举世瞩目成就。目前，中央层面年均生态保护补偿资金规模已达2000多亿元，基本实现重点领域和重点区域补偿全覆盖；全国24个省份累计建立33个跨省流域横向生态保护补偿机制，“成本共担、效益共享、合作共治”的治理模式有效推广。我国生态保护补偿机制的覆盖范围、受益人口、投入力度均稳居世界首位。
然而，成就背后隐忧渐显。跨区域横向补偿推进难度大、重点区域补偿力度不足、生态产品价值实现机制不畅、补偿资金来源过度依赖财政等问题日益突出。部分地区在政策执行中出现“一刀切”现象，一般控制区内所有人为行动一禁了之，未能结合实际适度推动价值实现。重点生态功能区在地理空间上与欠发达地区高度重合，区域自我发展能力较弱，“端着金饭碗讨饭”的困境依然存在。这些深层次矛盾，迫切需要通过系统性制度创新加以破解。《方案》的出台，正是对这一时代课题的有力回应。
二、系统集成生态综合补偿综合举措的重要设计
理解《方案》的核心要义，关键在于准确把握“综合”二字蕴含的制度逻辑。生态综合补偿不是补偿资金的简单打包，而是在目标、资金、方式三个维度上的系统性重构。
一是补偿目标的综合考量，推动权责利的区域均衡发展。财政纵向补偿侧重于提升生态产品供给能力、筑牢国家生态安全底线，横向补偿则聚焦解决流域上下游权责利对等问题。推进生态综合补偿，核心在于打破二者在目标指向、资金渠道、管理运行上的堵点，构建纵向保障有力、横向协同有序、权责利相匹配的综合补偿制度。这种制度安排，让保护者不吃亏、受益者尽其责，实现生态保护成本与综合惠益在不同区域和利益相关者之间更加公平、科学的分配。
二是补偿资金的综合利用，破解“撒胡椒面”式投入困境。长期以来，林业、农业、水利、生态环境等部门依据职责事权分别安排补偿资金，补偿对象交叉重叠、资金使用绩效不高。生态综合补偿的核心要求之一，就是依法稳步推进不同渠道补偿资金的统筹整合。福建省按比例统筹整合9个部门20个生态环保专项资金，设立综合性生态补偿资金池，实现了从“撒胡椒面”到“精准滴灌”的转变。这一经验表明，补偿资金的综合利用是提升财政资金使用效益的现实需要，更是推动补偿工作从“分钱思维”转向“系统治理”的关键环节。
三是补偿方式的综合，打通保护与发展的市场通道。生态综合补偿把补偿资金作为撬动区域绿色发展的种子资金，深度融入生态优势地区的产业体系构建。《中华人民共和国生态环境法典》明确规定，补偿可以采取资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等多种方式。通过补偿方式多元化拓展，推动保护者从单纯依赖财政输血转向通过生态产品溢价、权益交易分红、绿色金融支持等渠道获得可持续收益，让“谁保护、谁受益”的原则在市场机制中得到有效体现。
三、分类施策是三大重点区域的差异化制度安排
《方案》坚持因地制宜、分类施策，针对重要水源区、自然保护地、重点生态功能区三大重点区域的特点和发展瓶颈，提出差异化“综合”策略。
首先，关于重要水源区要坚持保护与发展的协同推进。针对大江大河干流，中央层面建立统一的流域横向生态保护补偿机制，统一核算各省出资或受偿金额，实现经济利益省际合理横向转移。对既有跨省流域补偿机制，推动补偿协议由短期向长期转变，形成稳定可预期的利益共享和责任分担机制。对重要饮用水水源地，充分发挥对口协作机制作用，推动产业转移、绿色科技成果转化等合作，促进水源地与受水区互利共赢。
其次，关于自然保护地要坚持严格保护下的适度利用。针对个别地方“一刀切”问题，《方案》提出完善分区分类保护利用模式，研究出台自然保护地价值实现准入清单，明确一般控制区可准入的业态、项目类型。在一般控制区和外围过渡地带，依法依规开展经营性开发活动，划出适当区域推动生态旅游、休闲康养、科考科普等融合发展，让保护地管理机构、周边村集体和原住民成为生态利用的直接受益者。
第三，关于重点生态功能区要坚持因地制宜的绿色发展。重点生态功能区与欠发达地区高度重合，自我发展能力较弱。《方案》提出充分发挥差异化补偿政策作用，加大对生态保护红线覆盖比例较高地区的支持力度。同时，立足区域特色优势资源禀赋，支持北方农牧交错带、青藏高原草原草甸区、西北内陆河流域、西南喀斯特石漠化区、重点国有林区因地制宜发展生态产业，协同推进生态环境保护与高质量发展。
四、通过多元共治拓宽筹资渠道激发市场活力
当前，我国生态保护补偿资金仍以各级财政投入为主，资金来源结构相对单一，市场化筹资渠道不畅。《方案》坚持政府主导、社会参与、市场调节，在拓宽筹资渠道上迈出实质性步伐。
一要探索建立生态保护补偿基金。拓宽生态保护补偿筹资渠道，鼓励引导与自然资源利用密切相关的企业和其他社会资本建立市场化运作的生态保护补偿基金。自然资源等部门按规定为生态保护补偿基金支持的项目提供用地等要素保障。这一制度设计，一方面能为生态产业项目提供资金支持，另一方面也为企业履行社会责任提供制度保障。
二要发展绿色金融产品和服务。引导金融机构在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下，开发与资源环境要素相关的绿色信贷、绿色保险、绿色债券等金融产品和服务，按照市场化法治化原则为符合条件的各类生态产业项目提供融资支持。
三要健全资源环境要素市场化配置体系。推进碳排放权、排污权、用水权、碳汇权益等市场化交易，让市场发现生态价值、让价格反映保护成本。通过有效市场和有为政府协同发力，积极拓宽补偿资金筹集渠道，促进生态保护补偿机制良性运作。
五、主动开启生态保护补偿提质增效新篇章
《方案》出台恰逢其时。在我国国民经济和社会发展“十五五”规划开局之年，在乡村振兴与脱贫攻坚有效衔接五年过渡期收官后常态化帮扶开始之年，在完善多元化生态补偿机制的关键一年，《方案》的印发为完善生态保护补偿机制、推进生态综合补偿在各重要领域和重点区域的实施提供了及时指导。
一方面，从历史维度看，我国生态综合补偿经历了从“兜底保障”到“局部试点”再到“系统集成”的发展脉络。2016年开展贫困地区生态综合补偿试点，核心是“保基本、兜底线”；2019年在50个县开展试点，探索提高补偿资金“整体效益”；党的二十届三中全会明确提出“推进生态综合补偿”；如今《方案》正式出台，要求将生态综合补偿贯穿于财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿的全过程，核心是“抓统筹、促协同”。这一演进轨迹，折射出我国生态文明制度建设从局部探索到系统集成的历史性跨越。
另一方面，从实践价值看，《方案》的落地实施，必将推动我国生态保护补偿工作提质增效、更上一层楼。通过补偿目标、资金、方式的系统综合，通过重要水源区、自然保护地、重点生态功能区的分类施策，通过政府主导与市场机制的协同发力，“绿水青山”向“金山银山”转化的通道将更加通畅，生态保护者的获得感将更加充实，人与自然和谐共生的现代化建设将迈出更加坚实的步伐。
总而言之，生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。《推进生态综合补偿实施方案》的出台，标志着我国生态保护补偿制度建设进入系统集成、协同高效的新阶段。我们坚信，随着各项政策措施的落地见效，一幅“生态美、产业兴、百姓富”的壮美画卷必将在中国大地上徐徐展开，为全球生态治理贡献更多中国智慧、中国方案。（作者：黄燕芬，中国人民大学杰出学者，公共管理学院教授、博导）
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