国务院常务会议围绕“推行人口常住地提供基本公共服务”作出的系列部署，绝非单一领域的政策调整，而是立足我国城镇化发展新阶段、顺应人口流动大趋势的根本性治理模式转型。这一部署直指2.5亿“人户分离”群体的权益保障痛点，为推进以人为核心的新型城镇化、夯实中国式现代化的民生根基提供了清晰的行动纲领。
一、核心逻辑：从“户籍绑定”到“随人而迁”的治理范式革新
长期以来，我国公共服务资源配置与治理模式，建立在“以户籍定身份、以户籍配资源”的静态框架之上。在这一模式下，户籍不仅是人口登记的凭证，更是划分公共服务享有权的“身份标签”——教育、医疗、住房等核心公共服务的获取，往往与户籍身份深度捆绑，导致大量在城市长期工作生活的流动人口，被排斥在完整的公共服务体系之外，形成“经济接纳、社会排斥”的治理困境。
本次会议部署的核心逻辑，正是推动公共服务治理从静态户籍导向向动态常住地导向的全面转型。其本质是重构公共服务资源的配置规则，将资源分配的依据从“户籍人口”转向“常住人口”，实现基本公共服务与户籍身份的适度脱钩，让公共服务真正“随人而迁”。这一转型的根本目标，是为约2.5亿“人户分离”人口在常住地平等享有基本公共服务扫清制度障碍，让流动人口从城市发展的“贡献者”转变为城市发展成果的“共享者”，进而推动城镇化从“规模扩张”向“质量提升”的跨越，彰显“以人为本”的发展理念。
二、重点任务：锚定流动人口三大核心诉求的精准施策
会议部署的七项具体任务，并非零散的政策组合，而是精准锚定流动人口在城市生存发展的三大核心诉求，形成的系统性解决方案，直击流动人口的“急难愁盼”问题。
一是回应“稳定生活”诉求，筑牢流动人口的城市生存底线。稳定的生活保障，是流动人口融入城市的前提。会议部署的扩大公租房覆盖范围、加强医疗保障、完善兜底服务三项任务，共同构成了流动人口的“生活安全网”。扩大公租房覆盖范围，打破了“户籍门槛”对保障性住房的限制，让新市民、青年人等群体“住有所居”，缓解住房压力；加强医疗保障，推动医保跨省直接结算的便利化与全覆盖，解决流动人口“看病难、报销难”的痛点，确保“病有所医”；完善兜底服务，将符合条件的流动人口纳入社会救助体系，保障困难群体的基本生活，实现“困有所帮”。这三项举措的协同发力，有效降低了流动人口在城市生活的不确定性与风险，为其在城市扎根提供了基础保障。
二是回应“未来发展”诉求，打破阶层固化的代际传递壁垒。对流动人口而言，自身的职业发展与子女的教育机会，直接关系到家庭的未来。会议部署的完善随迁子女教育、强化就业服务两项任务，瞄准的正是流动人口的“发展权”保障。完善随迁子女教育，核心是优化入学积分制、推动教育资源动态调配、破解中考高考的户籍限制，确保随迁子女能够在常住地平等享有优质教育资源，从根源上打破“教育不公导致的阶层固化”；强化就业服务，聚焦于构建全域统一的就业信息平台、提供均等化的职业培训与创业扶持，消除流动人口在就业市场的身份歧视，助力其提升职业技能、拓宽发展空间。这两项举措，不仅保障了流动人口的个人发展权益，更打通了代际流动的通道，为家庭的可持续发展注入动力。
三是回应“公平权利”诉求，推动从“经济融入”到“社会融入”的深层跨越。相较于物质层面的保障，权利层面的公平，是流动人口实现城市融入的关键。会议部署的健全就业地参保、促进社会融入两项任务，致力于解决流动人口的“权利平等”问题。健全就业地参保机制，核心是推动社保关系“跟岗走”，实现社保缴费年限跨地区互认、累计，让流动人口在常住地能够平等享有养老、医疗等社保待遇，消除“流动即损失”的制度障碍；促进社会融入，则是从社会层面发力，通过完善社区治理、开展文化融合活动、保障流动人口的社区参与权，消解本地居民与流动人口之间的心理隔阂，推动流动人口从“经济上的参与者”转变为“社会上的认同者”。这两项举措，标志着我国流动人口治理从“经济接纳”向“社会身份认同”的深层次迈进。
三、推进原则：构建五大支撑体系的闭环实施框架
一项根本性的治理转型，离不开系统化的支撑体系。会议明确的五项推进原则，相互关联、互为支撑，共同构成了“推行人口常住地提供基本公共服务”的闭环实施框架，确保政策能够落地见效。
一是科学规划体系，让公共服务设施跟上人口流动的步伐。“因地制宜、按常住人口布局设施”的原则，直指公共服务规划与人口流动脱节的痛点。长期以来，我国城市公共服务设施的规划建设，大多以户籍人口数据为依据，导致人口流入地的学校、医院、养老院等设施供给不足，而人口流出地的设施则出现闲置。科学规划体系的核心，是推动城市规划理念的转变——从“为户籍人口规划”转向“为常住人口服务”，要求各地基于常住人口的规模、结构与分布，动态调整公共服务设施的布局与建设计划。这意味着城市规划部门需要建立人口流动的实时监测机制，精准预判公共服务需求，实现公共服务设施与人口流动的“同频共振”，从源头解决公共服务供需错配的问题。
二是要素保障体系，以“人地钱挂钩”激活地方政府的动力。“构建‘公共服务随人走’的要素保障体系”，是本次改革的核心支撑，其关键在于深化“人地钱挂钩”改革。在现行体制下，人口流入地政府承担了大量流动人口的公共服务成本，却缺乏相应的财政与土地要素支持，导致“事多钱少”的动力不足。要素保障体系的核心，是建立“人口流入多少，就配套多少资源”的激励机制——将财政转移支付的分配与常住人口数量挂钩，加大对人口流入地的财政支持；将建设用地指标的分配与农业转移人口落户数量挂钩，优先保障公共服务设施与保障性住房的用地需求。通过“人地钱”的精准挂钩，让人口流入地政府“有钱办事、有地办事”，充分调动其提供公共服务的积极性。
三是协同执行体系，打通跨区域、跨部门的服务“堵点”。“加强服务事项协同经办”的原则，瞄准的是公共服务经办中的“信息壁垒”与“流程梗阻”。流动人口在跨区域享受公共服务时，往往面临“多地跑、来回跑”的问题，根源在于社保、医保、教育等部门的信息系统相互割裂，跨区域业务协同困难。协同执行体系的核心，是推动“数据共享”与“业务融合”。一方面，打破部门间的“数据孤岛”，构建全国统一的常住人口公共服务信息平台，实现人口信息、社保信息、教育信息等数据的互联互通；另一方面，依托信息平台推进“一网通办”“跨省通办”改革，简化公共服务办理流程，将“一件事”的办理环节从“多地跑”转变为“一网办”，真正实现公共服务的“便捷可及”。
四是成本共担体系，构建多方参与的可持续保障机制。“完善共建共享政策”的原则，旨在破解公共服务供给的“成本难题”。推行常住地提供基本公共服务，意味着公共服务的覆盖范围大幅扩大，成本压力显著增加，仅靠流入地政府单一主体承担，难以持续。成本共担体系的核心，是建立“中央政府、流入地政府、流出地政府、企业、个人”多方参与的成本分担机制。纵向层面，中央政府通过加大转移支付力度，承担部分公共服务成本，缓解流入地政府的财政压力；横向层面，探索建立流入地与流出地政府的财政补偿机制，由流入地向流出地支付一定的补偿资金，弥补流出地因人口外流产生的公共资源闲置损失；此外，明确企业在职工社保缴费中的责任，引导个人合理承担部分公共服务成本，形成“多方共担、权责清晰”的可持续保障模式。
五是权益连续体系，确保公共福利“跟人走、不中断”。“保障流动人口连续享有基本公共服务”的原则，是提升流动人口获得感的关键。对流动人口而言，最担心的就是跨区域流动时，公共福利出现“断档”。权益连续体系的核心，是建立“跟人走”的终身福利账户制度，确保公共福利在人口流动过程中“可接续、可累积、不损失”。具体而言，要推进养老保险、医疗保险的全国统筹，实现社保关系的顺畅转移接续；完善随迁子女学籍管理制度，确保学籍随人流动，不影响子女的升学资格；建立公共服务权益的跨区域互认机制，让流动人口在不同城市之间流动时，能够无缝衔接享受公共服务。这一体系的构建，将彻底消除流动人口的“流动顾虑”，让公共服务的阳光始终跟随流动人口的脚步。
四、深层挑战与前瞻，突破利益格局，释放改革的长远价值。推行向常住人口提供基本公共服务，是一项触及深层利益格局的改革，其推进过程必然面临诸多挑战。最大的障碍，在于突破与户籍深度绑定的财政、土地与福利分配的既有利益格局。长期以来，户籍制度衍生出的利益分配体系，已经形成了稳定的路径依赖——本地户籍居民担心公共资源被“稀释”，对改革存在抵触情绪；部分地方政府受限于财政压力，对改革的积极性不足；流入地与流出地之间的利益协调，也面临诸多博弈。而改革的实施效果，最终取决于“人地钱挂钩”等配套激励政策的实际力度与精准度——只有当财政转移支付、建设用地指标等资源的调配，真正与常住人口数量挂钩，才能充分调动地方政府的积极性；只有当社会融合的举措真正落地，才能消解本地居民的顾虑，凝聚改革共识。
尽管挑战重重，但这项部署的长远价值不容忽视。它绝非一项孤立的民生政策，而是激活劳动力要素全国畅通流动、夯实内需基础、推动共同富裕的关键制度性改革。从经济层面看，公共服务均等化将消除劳动力流动的制度障碍，促进劳动力资源在全国范围内的优化配置，提升全要素生产率；同时，流动人口在城市的消费能力将得到释放，为扩大内需注入强大动力。从社会层面看，这项改革将有效缩小城乡之间、区域之间、不同群体之间的发展差距，促进社会公平正义，夯实社会和谐稳定的根基。
展望未来，随着改革的深入推进，一个“公共服务随人走、人口流动更自由、发展机会更均等”的治理新格局将逐步形成，为中国式现代化的全面推进提供坚实的民生保障。（作者：黄燕芬，中国人民大学杰出学者，公共管理学院博导）
免责声明：本文仅代表作者观点。
中宏网版权申明：凡注有“中宏网”或电头为“中宏网”的稿件，均为中宏网独家版权所有，未经许可不得转载或镜像；授权转载必须注明来源为“中宏网”，并保留“中宏网”的电头。
