我国《反垄断法》自2008年颁布实施以来，在预防和制止经济性垄断行为与行政性垄断行为、保护市场公平竞争、提高效率以及维护消费者和社会公共利益方面发挥了巨大效益。但是，随着我国经济社会的快速发展，原《反垄断法》已经无法完全适应经济发展与市场竞争的需求。党的十八大以来，我国经济已经从高速发展转向高质量发展，而经济的高质量发展需要正确对待竞争政策与产业政策之间的关系。同时数字经济、数字产业的蓬勃发展也需要构建一个公平、自由的竞争环境。2020年与2021年两次中央经济工作会议都将“加强反垄断”列为工作重点。在这一背景下，《反垄断法》的首次修订为解决上述问题提供了一个坚实的制度保障。

　　本次修订的范围较广，从第一章总则到第七章法律责任均有条文新增或者修改，条文总数从五十七条增加到七十条。修订的程度较深，对主要的实体和程序规则都进行了调整。梳理本次修订的内容，可以归纳为以下五个重点面向：

　　首先，在立法目的中引入“鼓励创新”的价值。创新是反垄断法实施的重要目标价值，传统反垄断理论认为创新是评价效率的重要维度，鼓励创新有助于提升消费者福利和社会总福利。《反垄断法》是通过营造一个公平、自由的竞争环境来激励企业创新，并最终使社会整体受益。将“鼓励创新”纳入我国《反垄断法》的立法目的，是对创新驱动发展战略的积极回应，是通过激发市场活力和发展内生动力，运用市场化机制激励企业创新投入。

　　其次，将“强化竞争政策基础地位”与“公平竞争审查”写入《反垄断法》，明确反垄断工作坚持中国共产党的领导，国家坚持市场化、法治化原则，强化竞争政策基础地位，制定与实施与社会主义市场经济相适应的竞争规则。竞争政策是我国经济政策的重要组成部分，竞争政策基础地位是指包括产业政策在内的各种经济政策都应当与竞争政策相协调。竞争政策基础地位的法治化，是我国经济高质量发展的必然要求，与“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”这一论断相符合。而公平竞争审查是实现竞争政策基础地位的重要途径之一，行政主体在出台政策措施之前，对政策措施是否会排除、限制竞争进行自主的事前审查。自2016年国务院出台《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》以来，公平竞争审查制度在清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种政策措施方面发挥了巨大成效，有力地规范了行政机关的行为，切实维护了市场公平竞争。

　　第三，本次修法的另一个重要任务是在立法层面上回应数字经济背景下平台竞争、数据竞争所产生的一系列问题，如算法共谋、大数据杀熟以及平台封禁等。本次修法在总则中新增一项原则性条款（第九条），禁止经营者利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等从事本法禁止的垄断行为。另外，在禁止滥用市场支配地位的条款中，明确规定禁止具有市场支配地位的经营者利用数据和算法、技术以及平台规则等从事滥用市场支配地位的行为。

　　第四，本次修订完善了针对经济性垄断行为与行政性垄断行为的规制条款，修订幅度较大的是针对垄断协议和经营者集中两章相关条款的新增与调整。针对垄断协议规制制度的修订主要表现为四个方面，一是将垄断协议的概念从原法第十三条第二款独立出来，单列为现行的第十六条，统领“垄断协议”一章，理顺了条文的逻辑结构，解决了垄断协议概念仅及于横向垄断协议这一误读。二是在纵向垄断协议条款中，增加维持转售价格的效果抗辩条款，明确了维持转售价格的认定规则，经营者如果能够证明其固定转售价格或者限定最低转售价格的行为不具有排除、限制竞争效果的，不予禁止。三是第十八条第三款确立了纵向协议的安全港制度，如经营者能够证明其在相关市场的市场份额低于特定标准，并符合特定条件，其所达成的纵向协议不被禁止。安全港制度是基于中小型纵向协议不会产生明显的排除、限制竞争效果这一前提而确立，此类中小型纵向协议不应被禁止，也不应成为执法的重点对象。明确设定安全港制度有助于节约执法资源、为经营者提供明确指引。四是本次修订明确规定了垄断协议的组织者与实质性帮助者的法律责任，有助于解决轴辐协议中经营者的责任认定问题。

　　针对经营者集中控制，本次修订确立了分类分级审查制度，加强对涉及国计民生等重要领域的经营者集中审查。分类分级审查制度有助于提高审查的质量和效率，加强对重点领域和特定规模的经营者集中的审查。此外，本次修订还新增了未达申报标准的处理程序以及“停表”制度。针对未达申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构有权要求其申报，并对拒不申报的开启调查。未达申报标准的处理程序是为了弥补营业额申报标准的不足，特定案件虽不满足营业额门槛，但仍具有明显的排除、限制竞争效果，仍然对其适用反垄断法。“停表”制度是指当出现反垄断法所规定的三种特定情形时，国务院反垄断执法机构可以决定中止审查期限，待该情形消除之后再继续计算审查期限。三种特定情形分别为“经营者未提交文件、资料，导致审查工作无法进行”“出现对审查具有重大影响的新情况、新事实，不经核实将导致审查工作无法进行”以及“由经营者提出中止请求，对附加限制性条件进一步评估的”。目前经营者集中普通程序的法定审查期限最长为一百八十日，分别为初步审查三十日、进一步审查九十日、延长不超过六十日。“停表”制度使国务院反垄断执法机构有足够的时间开展审查工作，确保审查的准确性。

　　针对行政性垄断行为的规制，本次修订新增禁止行政主体通过与经营者签订合作协议、备忘录等方式妨碍市场进入或进行歧视性待遇，扩大了招投标条款、投资或者设立分支机构条款、强制经营者从事垄断行为条款的适用范围，将法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织也纳入抽象行政性垄断的实施主体。

　　第五，在反垄断法的实施方面，本次修订的重点在于统一行政执法权、完善实施程序、强化法律责任以及要求行业协会加强合规经营。总则第十三条将原本的“国务院规定的承担反垄断执法职责的机构”修订为“国务院反垄断执法机构”，并规定由其负责反垄断统一执法工作。在立法层面明确执法机构并且将执法权统一于国务院反垄断执法机构，对于保障反垄断法实施的权威性、理顺反垄断执法机构与行业监管机构之间的关系具有重大意义。在行政调查方面，新增了针对行政性垄断行为的调查权条款，反垄断执法机构可以对行政主体的法定代表人或者负责人进行约谈，要求其提出改进措施。这里的调查权并不是一种纵向的监管与被监管、指挥命令与负责报告的关系，相对应的调查措施也不能类比针对经营者的调查措施，而是为了确保反垄断执法机构能够有效行使针对行政性垄断行为的建议权，了解案件真实情况，最终实现制止行政性垄断的目的而设立。在民事诉讼中新增民事公益诉讼条款，由设区的市级以上人民检察院依法提起民事公益诉讼，作为现有垄断纠纷民事诉讼的有力补充。在总则部分强调健全行政执法与司法的衔接，确保了反垄断法能够被一致地适用。

　　本次修法普遍提高了经营者因实施垄断协议、滥用市场支配地位以及违法实施经营者集中的法律责任，并且明确规定将经营者的行政处罚记入信用记录并向社会公示。对法律责任的修订提高了经营者的违法成本，提升了反垄断法实施的威慑效果。针对行政性垄断行为，在原有建议权的基础上，要求负有责任的行政主体将有关改正情况书面报告上级机关和反垄断执法机构，促进行政主体积极改正，保证建议权真正落实。另外增加行业协会加强合规经营的义务，强化行业协会的自律职责，通过鼓励经营者与行业协会积极守法来实现反垄断法的价值目标。(作者：剌森，北京工商大学法学院讲师，中国政法大学博士后)

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