中宏网北京8月9日电 8月9日，聚焦“特大暴雨的安全风险治理”的CMF中国宏观经济专题报告发布。活动由中国人民大学国家发展与战略研究院、中国人民大学经济学院、中诚信国际信用评级有限责任公司主办，中国人民大学一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联席主席杨瑞龙主持发布。
中国人民大学公共管理学院教授、危机管理研究中心主任唐钧作为代表发布专题报告：“特大暴雨的安全风险治理”。
以下是报告内容：
人类始终都在和自然灾害做着艰苦卓绝的斗争。暴雨特别是特大暴雨作为一种巨灾是全球直面的治理难题。这次“7.20”特大暴雨各方面做出巨大努力，也发挥出了应急救援的成效。我们研究团队在研究过程中发现了客观存在的若干那问题，我们希望通过完善制度、优化机制、提升技术、风险共担等综合举措进一步健全公共安全治理体系。
分三个方面给大家呈现我们的研究成果。一是特大暴雨的安全风险；二是涉灾群众的安全需求及两个维度；三是应急治理体系若干建议。
一、特大暴雨的安全风险
传统上更多聚焦于致灾因子研究，包括直接致死和间接致命的点位。除了致灾因子研究，还要考虑另外两个关键要素，一个是承灾环境，薄弱环节和连锁反应；二是应灾主体，是否在个别方面存在技能缺憾和管理层瑕疵。
致灾因子，大家看新闻和相关报道可以知道，特大暴雨造成的人员损失非常严重，所带来的直接和间接的经济损失也很惨重。
随着时间的推进，在8个点位或者八方面，我们给大家呈现了7.20暴雨中亡人的点位和主要原因。大家看到死亡人数和死亡原因占比，根据新闻报道的相关资料来做某个特定时间段的统计，更多的是希望大家聚焦于直接致死和间接致命的点位和死亡的原因。
除了致灾因子我们更希望关注承灾环境。通过我们做的特大暴雨所引发的关联反应的一张灾害链条一览表。我们的结论是：薄弱环节安全短板决定了最终安全的结果，连锁反应又扩大了相应的损失和损害。
第一个板块，危险区域要严格管理。容易导致地质灾害，因为气象灾害会引发地质灾害、洪涝和一系列的基础设施、城市生命线工程的连锁反应，这些危险区域和高风险区域要加强管理，否则这种环境是容易引发人员和财产损失的环境。
第二个是设防标准的问题。设防标准，希望属地能够按照国家相应的具体标准来进行合规、合法的设置，如果出现设防标准有差距，它就很容易导致薄弱环节和安全最短板的出现，容易引发人员的意外。
第三个是排水系统应急处置有缺憾等等，这是一系列由于交通系统和相应排水系统所引发的既是薄弱环节也是连锁反应所导致的公共安全问题。还有我们讲的水利设施，泄洪基础设施等等。这些也容易出现由于薄弱环节和连锁反应所引发的一系列的问题。
从7.20特大暴雨来看，这些最短板决定着公共安全真实的水平。
第三块是建议大家要关注应灾主体的技能缺憾和管理瑕疵的问题。从全球应急管理来看，在应对特大暴雨等巨灾过程存在共性问题。我们建议在应急管理和安全管理过程中，要做足风险防治，否则很容易在灾时引发公共安全问题。在认可应急管理成效的基础上，我们也建议关注存在的一些差距问题，比如新型风险管理问题，救灾技能与灾害认知问题，监测预警与信息发布问题，危险区域与设防标准提升问题，这些技能缺憾和管理瑕疵问题，一方面是公共安全的重要基础，另一方面也是下一步需要改进的重要方向。
与此同时，还可以看到有一些需要优化和改进的方面，涉及救援无缝衔接和有效联动问题，灾害信息与管理问题，危机决策优化问题，多方协调问题。这些称之为应灾主体问题，还包括更细化的一些方面，例如队伍联络能力，应灾方案的一些细节化的管理工作，还包括资金配置、捐赠物资管理，实际上如果做得更好，有助于改善和优化涉灾群众的安全环境和提高救援效果。
总结一下，我们希望在做特大暴雨类的安全风险治理过程中，不仅看到人员死亡数量，还要深入分析死亡原因，而且致灾因子导致的是安全漏洞问题，我们还要分析承灾环境，里面包括薄弱环节、连锁反应，是不是存在应对灾害和公共安全风险承受力不足环境问题以及应灾主体是否存在技能欠缺、管理瑕疵等容易导致救援失误的具体问题。致灾因子、承灾环境和应灾主体三方面既各有机理，又融合交互，整体形成公共安全风险来源和特征。
二、以人民生命安全需求为中心的应急救援要深入分析涉灾群众的安全需求。
从直观看，涉灾群众的需求包括生存需求，这是第一位的首先要解决生存问题，包括食物、住宿、医疗、衣服等等迫切需要解决的生存需求问题。此外要解决生活需求，涉及交通出行、子女安置、心理疏导等等更加具体的问题。按照类似来分可以进一步细化，我们看个人基本生存需求，饮用水、米面、食用油、泡面、账篷、折叠床、棉被等物品，这些物品通过相应的媒体，通过志愿者团队，通过多种渠道，在涉灾期间得以广泛传播，得到了有效供给。
群众生活需求，包括通电通水通路通讯通气、社区清瘀、防疫消杀、心理疏导等等，这些是群众的生活需求，除此之外还包括社会生产需求，要及时排洪，抢救农作物，受灾农田的补种改种等等。这里面就涉及到更多的国民经济和生活的方方面面。
如果划分阶段，可以划分为灾难即将暴发前和受灾期间和结束响应和善后阶段，群众的特定的一些需求。按照群众需求来看，又很具像化具体化。
我们给出一个两维交互的涉灾群众安全需求示意图。红色区域大圆圈是传统和在救灾救援中重点关注的个体生存需求，这方面我们一直都做得比较好，再往上是群体生活和社会生产方面，这方面我们都在做，也都在努力做好。
从需求分析角度，我们深入地结合案例来做一些具体化的分析。在灾害前个体生存的需求是需要有高危的气象预警和明确的行动指令。大家可以看到这次气象灾害预警做得很好，连发五次，右边大家可以看到的是涉灾地区的居民给出的收到的手机短信信息，这里面部分受灾群众认为只有红色预警信号，降水量达到多少毫米以上，请注意防范。缺少具体行动指令。
从全球情况来看，受灾群众在受灾时候，在不同场所面临着多种多样的生存安全威胁，有来自自然界的，有来自一些人为因素的，这是全球共性的问题。
细分成不同的群体，我们再来看，普通受灾群众，老幼受灾群体，孕妇和婴幼儿以及女性，病人及残障人士等受灾群体。
在这次特大暴雨的信息传递中存在受灾群众讲，矿泉水和方便面已经饱和足够了，但一些个性化需求没有得到满足。为什么出现这种情况，是因为不同受灾群体由于所处具体情境和个人特点导致他需求多样化，这些需求有的是生活需求，有的是生存需求，需要我们给予重视。
发生灾害时，涉灾群众多元化的需求分析，是提供涉灾群众相应物资和安全服务的前提和基础。尤其是对于老弱病残孕女性对象，在这次案例中展现出来相应需求被传播出来，有的得到很好满足，有的存在一定时滞，这也给我们提醒，在接下来的涉灾群众需求供给中要做更精细化和人性化的分析。
从个体生存再上一个台阶，我们叫做群体和生活。这里包括社区生活、心理疏导、家人团聚等需求服务，社区生活恢复包括清淤、垃圾清理、消杀等等，包括心理疏导、家庭团聚和宠物安置。家庭成员聚集在一起，包括宠物聚集在一起，这也是一个国际经验，它可以防止家庭成员之间走散，由于相互寻找发生走散和一系列连锁反应问题，这是群体+生活的需求。
社会+生产需求包括更多方面，排洪排水，抢救农作物，抢救牲畜通路供电供水供气的抢修，企业生产恢复，房屋修复或提供临时住所等一系列问题都摆在面前。所以，我们做应急的时候，我个人提出一个观点叫做善后工作有时候比抢险救援更难更艰巨。
综合起来，涉灾群众的安全需求具有分主体、分阶段、分情景等多种复杂的情况，在实现“生存”基础上做精细化分析，满足涉灾群众高层次和多元化安全需求。这是提高群众安全感的根本工作。
三、防灾应急治理体系的三个建议，分别是有效的高危预警、科学的应急决策和全域联合应急。
第一是有效的高危预警。高危预警可分为三要素，叫做预警+有效+前置。首先我们要有高危预警，在这次事件中郑州气象局连发五次暴雨红色预警，要求“三停”，有了。但是在相关新闻报道中，我们没有发现属地做出及时响应和联动管理。什么叫做预警+有效，我们来看一些经验。
上海的市级预警信息发布中心，由气象局做业务运行和日常维护，应急局做预警信息发布工作协调来形成预警信息的发布中心。
广州气象局做系统建设和日常管理，应急局做信息核定及发布审批，形成市突发事件预警信息发布系统，相关职能部门和责任单位做联合应对，上面有广州市人民政府做系统建设和工作协调。
香港特区，香港天文台和香港保安局和应急事故支援组、紧急监援中心、相关职能部门和责任单位形成联合发布和快速的响应机制。
美国的FEMA也形成了相应的基层统一管理的设置。这样就构成了预警+有效。
我们再回头看一些具体的点位，这次特大暴雨之后，广州地铁明确了停运的启动条件，而且是“一站一标准”分类分级分区精细化管理，制定了关闭地铁站预警水位线，直接标出了关站线，水位只有达到这个线就关站，直接明确，就构成了有效预警。
京广隧道被淹中，我们没有看到有效的预警标识和相关提示装置，从新闻报道中看到第一响应人不断的劝离其他的司机和相关群众，起到了很好的效果，我们叫做现场预警发挥了效果。
什么叫做前置呢？我们以郑州7.20特大暴雨中地铁五号线进水为例，根据媒体报道，我们看到停车场路口地势低于市政路面，挡水墙被冲垮，导致水进入地铁。这些问题相关媒体和网友进行深挖，指出一系列相应争议，例如停车场的现选址高度低于市政路面，容易造成排水问题等等。
我们建议类似这样的问题，最好不要等到事发的时候或者是事发前去做预警工作，而是要把大量的问题前置做根源治理，这是问题暴露出来了，我们叫做根源治理，对于这些问题，例如地铁、停车场的选址问题，建议有条件可以重新规划选址，如果条件不允许就要抬高地面，以及要采取相应一系列的防范措施来防止积水倒灌，包括24小时专人值守，派出足够抽水机，加固防水墙等等，做好根源治理，不要等到发洪水，而要把工作大量前置。
概括一下，有效高危预警是预警+有效+前置。首先是精细高危预警，充分发挥第一响应人现场预警。第二是完善高危预警联合发布和快速响应机制。第三特别建议建立健全高危预警，通过重建阶段安全风险根源处置机制等一系列根源性的工作。
第二个建议是科学的应急决策。我们提出三个要素，知己知彼、动态调整、综合决策。知己知彼是不仅要了解灾害和安全风险，还要了解自己的实际承受能力，基于承受能力做应急决策，如果说相应地点承受能力不足以抵挡相关的安全风险，就要紧急做出停运停摆等一系列保底性应急决策。知己知彼拿专业口语来讲叫做底数清不清、情况明不明。7月20号下午14：30分，根据相关报道，电车全部停运，17：00左右，地面公交系统基本全部停运，大部分的私家车也无法行驶了。郑州地铁做了一些相应站口临时关闭、暂停服务等相关工作，这里面地铁是否停运是一个具体决策和综合考量存在一定争议的话题。因为具体而言具体点位关停暂停服务这是保障安全的关键措施，但郑州地铁也给出相应解释，如果他们提前关闭地铁会影响市民归家和到达安全住宿点安全需求，这就存在着既要满足群众出行需求，又要保障极端的特大暴雨巨灾情况下的公共交通安全的综合决策问题。
更进一步，我们来看一个地区是否停摆，它是基于知己知彼的综合决策问题，它不是一个像我们想的那么简单的单点决策问题，它是一个综合复杂的决策问题，既要保障灾民的多元化需求，要返回安全住所，还有一些就医等相应的客观需求，同时还要运输物资等相关需求，同时还要综合考虑城市生命线等一系列城市综合保障问题，这要建立在充分的情况清、底数明，了解地点和特定地区实际安全承受能力基础之上才能开展相应应急决策。
第二个点叫做动态调整。单个点位的具体工作要实现合法合规相应容易，但整个区域要实现动态调整和动态决策相对就难，在每次特大暴雨事件中，我们都会发现网友们在讨论一个问题——水库泄洪。水库泄洪讨论的点在哪里？在于水库能否实现上下游联动和精细化的合理错峰泄洪的要求。
周口市面临着泄洪的巨大压力，对于水库来讲，达到必须泄洪的这些点位就要依法依规按照相应流程开展泄洪相关工作。对于周口市来讲，一方面承载着相应暴雨压力，另一方面可能要受到泄洪相应影响。在具体安全管理当中，我们希望看到上下游实时联动，动态调整，能够实现精细的合理化的错峰泄洪效果。在这次7.20暴雨中，我们没有看到相应报道，在同类事件中我们又看到相应经验，比如杭州市在2020年7月泄洪防汛期间，通过联动上下游水库进行了精细化的泄洪管理工作，取得一定效果。在这个方面，我们建议接下来防灾应急过程中，在知己知彼基础上做好动态调整，做好动态应急化联动应急决策工作。
三是做好综合决策的相关应急决策工作。在做分析管理过程中，常见模型包括规避风险还是应对风险，规避风险包括我们设置一些城市的泄洪渠的响应规划。这个区域设置为泄洪的相关区域，这里要求不得有建筑物，不得承载着居民生活生产的相关行为，这样就有效的规避了特大暴雨引发的人员和财产损失。如果要做应对，我们就要建构起足以承受相应安全风险的应对能力。再有是单个还是风险共担的决策模型，除了属地政府兜底全面负责救援工作之外，我们能否跨区域发挥社会各界的力量来开展应急救援和防灾减灾和建构公共安全体系的一系列的相关工作，这就要求做好综合决策。
概括起来，我们讲科学的应急决策，要求对灾害的情况清、底数明，对特定区域和特定地点要把握实际的安全承受能力，在此基础上做好动态调整工作，做好动态决策，做好精细化的能够无缝衔接动态调整型的应急决策，再就是做好综合决策，能够把应用风险管理的相关的科学的方式方法，在有的方面要做好规避风险，有的方面要提升应对能力，有的要做好相应的兜底工作，有的要发挥社会共担等相应的综合决策的具体工作。
第三个建议是做好全域联合应急工作，这里依然提出三个要素：依靠专业力量、联合社会力量、形成优势互补。在这次7.20暴雨中我们看到专业力量发挥顶梁柱和中流砥柱作用。相应军队武警等快速作战参与救援，完成了危难险重任务。国家消防救援力量也调集多个省市消防官兵切实起到冲在第一线、抢救涉灾群众专业力量应有作用。这里面有大量的可歌可泣的感人事迹。
第二方面，我们建议要联合社会力量，这里既有志愿者又有具有一定专业技能的救援队伍、救援门源。联合的同时，做好优势互补，发挥各自优势，还要注意规避相应劣势，尤其在这次7.20特大暴雨中，出现极个别到灾区，不顾危险，进行网红拍摄，甚至影响救援的极个别现象，这些情况希望在以后得以避免。
概括起来，我们讲要充分依靠专业力量，联合社会力量，形成优势互补，健全发挥社会力量积极功能的机制，能够更好满足涉灾群众多元化安全需求。
总结一下，特大暴雨安全风险治理，从安全风险出发，深入分析涉灾群众安全需求，给出相应治理体系建议。特大暴雨安全风险治理不仅是致灾因子问题，还涉及到承灾环境和应灾主体，涉灾群众的安全需求不仅仅是活着，还涉及到生存生活生产，还涉及到个体、群体和社会。防灾应急治理体系不仅是发一个红色预警，还要有效传递到相应对象，并且能够形成行动，科学应急决策不仅仅是一停了之，还要做好综合服务和综合保障。所以，我们建议围绕着安全风险、群众安全需求和防灾应急治理体系，市县政府要尽快建立健全与风险相匹配的治理现代化和公共安全体系。
风险大需求大，但防灾应急治理体系薄弱，我们的群众需求和治理体系就承受不了。涉灾群众安全需求大，治理体系没有有效应对好，我们把防灾应急体系做得非常大，行不行？行是行，但这里要考虑成本问题。从全球经验来看，我们建议建立健全与公共安全风险相匹配的治理现代化和公共安全体系，也就是防灾应急治理体系好不好、合不合格，要看它是否能够应对安全风险，是否能够满足涉灾群众安全需求，这是一个动态平衡、动态完善的过程。
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