中宏网北京4月25日电 4月25日,以“城乡融合发展的投资机遇与挑战”为主题,CMF宏观经济热点问题研讨会第24期成功举办。
中国人民大学杨瑞龙教授担任研讨会主持人,中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员、中国宏观经济论坛的核心成员、原住建部政策研究中心的主任秦虹教授来作主题报告。
以下是秦虹报告内容:
秦虹:谢谢杨老师,也谢谢各位在座的专家以及在线的各位老师和同学们,下面,我代表宏观经济论坛热点经济问题做一个发言。我今天发言的题目是“城乡融合发展的投资机遇和挑战”。
今天的热点经济问题在去年年底的时候宏观经济论坛在讨论今年的经济热点问题的时候我当时提出了一个热点问题就是应该关注城乡融合发展的投资机遇和挑战。其实我本人不是农村问题的专家,也从不敢涉猎这个领域,但提出这个问题之后,就等于把这个任务给认领下来了,推也推不掉了,所以我现在就谈一下我对这个问题的粗浅的看法。在座的各位老师全部都是农村问题研究的大专家,我抛砖引玉,一会恭听各位老师的高见。
为什么要提出这个问题,我是看到从党的十九大提出乡村振兴战略以来,社会资本、社会各界对投资乡村振兴热情的非常高的,各种田园综合体、特色小镇迅速崛起,我本人对这个问题也非常关注,因为它毕竟是城镇化发展的一个重要的方面,我也调研了像广西北流县的五彩平原、山东平原、四川的邛崃、还有陕西等地。
我们看到经过几年的投资热情很高的发展,有些是取得了一些成果的,但有些也不成功。不成功的原因其实是非常复杂的,因为城乡融合特别是涉及到乡村振兴,涉及到大量的政策性的内容还有一些政策制度改革,有些不到位导致的(问题)。如果从投资的角度来讲,另外一个原因是我觉得我们缺乏一个普遍适用的投资的原则或者是模式。在投资理念上或者是投资模式上过去失败的一些项目,大都有房地产开发的倾向,只重视把城市开发的模式复制到农村,或者由旧农村、农村也没有谈生活,或者是房地产开发脱离了农村本地。空间的选择上有的也不恰当,有的在偏远的田间、乡村或者是在农田要搞振兴我觉得还是有问题。总而言之,我个人认为投资失败或者是投资不太成功的一个很重要的原因就是没有做好城乡融合这篇大的文章。
应该说,未来中央对经济发展大规划的前景下,城乡融合发展是社会投资者必须高度重视的一个领域,总书记在去年12月中央经济工作会议上说,在脱贫攻坚取得全面胜利之后,要全面推进乡村振兴,这是“三农”工作的历史性转移,这是非常重要的。全面实施乡村振兴战略特别要加强顶层设计,其中提到要推动融合发展见实效,把县域作为城乡发展的重要的切入点。
我们看到中共中央国务院在2019年出台了《建立健全城乡和发展机制体制和政策体系的意见》,到2022年城乡发展的体制机制初步建立,到2035年城乡融合发展体制机制更加完善,到本世纪中叶,城乡融合发展体制机制要成熟定型。
我的理解就是,城乡融合发展是推进精准扶贫与乡村振兴相衔接,加快推进农村农业现代化,促进农民富裕富足,推进以县城为重要载体的城镇化建设的重要战略举措,也是新时代拉动内需、适应“双循环”格局的一个系统工程,所以我们说,乡村振兴不能光靠乡村,必须以城带乡走城乡发展之路,城乡融合的主战场我认为应该在县域,遵循基本规律,让农民变市民,靠城市带农村。
城乡如何融合?如何将县域作为城乡融合发展的主战场呢?是这样的看法,我觉得城乡融合更重要的是体现在城乡的地、城乡的景加城市的配套、城市的生活再加城乡的人和城乡的产,要把它融合在一起来带动乡村振兴,来推动新型城镇化。
什么是乡村的“地”呢?就是在城乡发展的地域,土地的性质主要是农村的建设用地,这叫乡村的地,不是靠过去城市发展,政府征地招拍挂再搞开发。
什么是乡村的“景”呢?我认为就是投资建设的地域要充分的体现自然和谐的乡村特色风貌,比如说建筑风格、田园风光、民俗风情、历史遗迹、青山绿水、自然山野等这种体现乡村的自然景色和建筑历史文化田园风光等等。
什么是城市的“配套”呢?就是在城乡融合投资发展的领域,要按城市生活的标准来配套提供基础设施和公共服务,包括像垃圾的收集、处理,危险废旧物的建设,建设公共厕所,市政公交体系、市政官网、配送投递的设施、公共停车场、客运站、冷链物流、农贸市场、道路客运、公共文化设施、市政的供水供气、绿道等等在农村缺乏的但在城市必备的城市配套基础设施要建起来。
什么是城市的“生活”呢?就是让生活在城乡区域的人无论是农村进城的人还是城市到郊区消费的人,能够享受到城市一样的医疗、学校、教育、卫生、科技、商业、文化、养老、托育、体育、图书馆、文化馆、城市公园和城市生活相关的。
什么是城乡的“人”呢?我认为在城乡融合发展的区域应该是有两类人在这里生活或者工作。一类是城市的人,什么人会在城乡融合地域生活呢?一个是投资人群,要靠城市的一些社会资本、城市的一些企业家到城乡融合地域进行发展。第二是居住人群,居住人群是指城市里一些中产阶级以上生活的退休的对精神生活、文化生活或者对养老、休闲、度假有需求的一些来自城市的人群,当然还有一些旅游消费人群,因为我们城乡融合地还有特色产业、特色风光和特色景点,可以吸引全国各地来旅游消费的人群。在城乡融合地还应该有乡村的人,乡村的人是哪些人?第一是农民变市民的落户人群,就近就地城镇化的落户人群。第二是在这里就业的人群,就是当成是的投资、城市的居民在城乡融合地带落地落户的时候,就会产生大量的就业机会,农村的人到了城乡融合区域,主要是县域享受了城市生活的教育,孩子上学、老人养老,大家能享受城市生活方式的同时,就近可以提供就业机会,为投资做产业工人或者做服务的人群就地就业(提供机会)。还有一些是返乡创业的人群,在外面打工的农民工他们返乡创业,这是城乡的人。
同时还有城乡的产,就是在城乡融合区域我们要注意投资的发展就是确实是必须要“一二三产业”的融合,比如说大规模农业、现代农业、健康食品加工业,同时还有发展观光、文旅、康养、体育等特色现代服务业,还有生态旅游、特色林产业、特色种养业等生态产业,还有满足城市的生活服务业、文化产业等。这个地方应该是区别于纯粹的城市,二三产,应该一二三产融合,把大规模的现代农业、健康食品加工业和现代服务业、生态产业、文化产业能充分体现。我想,我们在投资的过程中如果是仅仅关注某一个点,比如说古村落的旅游开发,或者是某一个极为特殊的产业的历史文化的小镇等等,只有点状成功的可能性,不具备普遍投资的价值和模式。所以我说,乡村的地、乡村的景加城市的配套、城市的生活再加城乡的人、城乡的产,如果按照这样的理念去投资,才有投资的普适性。
按照这样一个考虑城乡发展的目标就是缩小城乡发展的差距和居民的生活水平的差距,通过城乡融合发展让农民就地就业、新型城镇化,让他们在当地能够既能生活也能就业,提高农民的收入水平,同时也改善他们的生活水平,让他们的享受到与城市生活水平一致的生活水平,最后形成工农互促、城乡互补、要素互动、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系,加快推进农村农业现代化。优化城镇空间,构建中心城区辐射、县城带动、空间融合、产业融合、市场融合、社会融合的新格局。
按照这样一个设想,我们未来其实要关注有没有市场机遇,政策具不具备投资的条件,给不给予支持。从未来城乡发展投资的市场需求来看,我认为我们关注的这几类人农民进城、农产品茴香船也,市民下乡,包括投资居住创业未来都是有极大的空间的,是值得关注的,市场空间我认为是会越来越大。
首先,就地就近城镇化的空间依然很大,农民为什么要进城就业和生活?我觉得一个很重要的原因是靠农村农业还是收入太低了,所以当城乡收入差距还是比较大的时候,农民进城的需求依然是非常大。2019年城乡收入差距是2.64倍,无论从这个角度来讲还是从城镇化发展的Losmo(音)曲线来讲,我们还没有达到70%,未来可以看到的是中国的城镇化进程仍然会持续。
城镇化进程会持续,农民进城我认为到县域落地落脚是主要的空间。从数量上看2019年比县和县级市以上数量有1881个,这个数量是地级市以上数量的2倍,我认为也是未来中国承载城镇化的主体空间,县域未来的发展空间是非常大的,将主要地承载农民进城这样一个空间。
人口来看,县和县域城乡常住人口,县的常住人口是1.55亿,县级市是0.9亿上,加起来是2.4亿人,占全国城镇常住人口的30%,这个领域的消费市场巨大。我们可以看到,溶液在城乡融合的区域,让农民特别是县域让农民变市民,提高农民的收入水平和生活水平,将会对国内的内需带来极大的推动力。
第二,从返乡创业的势头来看,未来的趋势也是明显增加。来自农业农村部的信息,到去年返乡入乡创业创新的人员首次超过了1000万,达到了1010万,比2019年增加了160多万。目前在农村“田秀才”、“土专家”在乡创新创业人员达到了3000多万人,我认为未来这个趋势依然会增长,因为现在的返乡的农民很多是有知识、有文化的年轻人,所以我们看到了,现在返乡入乡创业的项目中有60%以上是具有创新因素的,85%以上具有一二三产业融合的类型,55/运用了互联网等新模式,这些返乡入乡创业的人员他们带动了投资和消费,这个势头我认为也会继续增加。
农民在本地就业的机会也明显地增多,仍然是来自农业农村部的信息。农产品加工能力日益增强,仅仅2020年也就是去年新增了1.4万座初加工的设施,新增的初加工能力达到700万吨,精深加工快速发展,2020年的农产品加工业营收超过了23.5万亿,比2019年增加了1.5万亿。再一个是乡村的特色发展加快,就是“乡字号”、“土字号”的特色品牌兴起,产值达到100亿元的特色优势产业集群已经有34个,支持了832个国家级贫困县龙头企业1.4万家,农民合作社35万个,家庭农场12.14万个,势头比较明显。
乡村休闲旅游业的发展也是非常迅速,到2020年底,“一村一景”、“一村一韵”,美丽休闲乡村达到1216个,乡村休闲旅游精品线路超过1000条,乡村休闲旅游业直接带动吸纳当地就业达到1200万,带动了收益农户超过了800万户。这些都是来自农业农村部的信息,从这些可以看出,一个是返乡创业,一个是农民在本地就业发展的势头应该是看好的它代表了我们的市场情况。
当然,城市居民到农村去投资和到城乡接合部或者是农村的地域去居住、消费或者是旅游,这个是咱们消费结构升级之后城镇人民的需求。现在我们看到了能够满足城市居民到农村的土地上,能够落户或者是在那里去休闲、度假、养老的,他们带去的是对城市生活方式的带动,不仅仅是在那享受农村的土地和农村的景色、风光,更重要的是他们带动了城市的生活方式的转移。比如说浙江的安吉天使小镇这个小镇的内容其实上里面打造了教育、颐养、商业、游乐、酒店,有和老人相关的康护养老中心,老人学院、养老机构以及打造各种山体公园、中央公园、各种酒店、休闲娱乐。这个需求我认为未来的前景特别大,特别是随着我们“60后”的男同志从今年开始退休,他们的消费理念、他们家庭的结构、独生子女的情况以及他们的经济实力的支持,一定会延续着中产阶级他们在生活富裕之后对精神上、对生活体验上、对大自然生态环境、绿色消费的追求。这是从市场来看我认为未来的市场空间是巨大的,我们是应该高度关注的。
城乡融合发展离不开政策的支持。
我们说企业可以去投资各种产业居住配套生活,但基础设施公共服务是需要政府来提供的。我们看到的一个非常重要的政策就是在去年10月9日中办国办出台了一个《关于调整完善土地创收入使用范围和支持乡村振兴的意见》,在这个《意见》里,调整了土地出让收益城乡分配的格局,提出从今年开始各个省包括自治区、直辖市分年度地稳步提高土地创收入用于农村农业的比例,有两种办法来提高:
把当年土地出让的净收益用于农村农业的比例要逐步达到50%以上,或者是总收入用于农村的比例要达到10%。我们的城市里土地出让收入现在是6万多亿,净收入的50%或者是总收入的10%用于农村城乡融合发展,农村农业的发展,我觉得这个资金力度还是比较大的,因为我们过去的土地创收入基本上都是用于城市内的城市建设,而且在这个文件里,也明确提出土地创收入用于农村农业的资金重点向县倾斜。
还有一个非常重要的文件就是发改委去年5月29日提出来的《关于加快开展县城城镇化补短板、强弱项的工作通知》,提出了四大领域十七项建设任务,要在120个示范县及县级市试点,主要是瞄准市场不能配置资源,需要政府支持引导的公共领域来进行投资,我认为这个“强弱项、补短板”这个四个领域17项建设任务真正推开,真正地落地将极大改善县域的基础设施和公共服务的发展水平,也为未来投资创造了良好调整。
这六项任务主要就包括了公共服务设施的提标扩面,比如说健全医疗卫生设施,县级医院、疾控中心标准化建设等,也包括教育设施的完善,就像要办公立幼儿园,改善养老托育设施,加强综合性社区托育服务机构的建设,发展文旅体育设施,完善县级的公共图书馆文化馆、博物馆,完善社会福利设施,还有建设社区的综合服务设施,建设美好生活服务站等。
这个时期除了六项推进公共服务的提标扩面之外还有三项来推进县域的环境卫生设施的完善,包括了落地的无害化处理,改善县域的公共厕所,包括五项市政公共设施的提档升级,包括官网建设、配送中心、老旧小区,水气电路改造,停车场便民设施,还包括三项产业培育设施的提质增效,要建立冷链、生鲜食品的加工处理中心,改善交易场所等。
我认为四大领域十七项补短板强弱项的政策予以落实的话,那么县域的、城市的配套和城市生活所需的基础设施的公共服务就带来了极大的调整。当然在这个文件里,发改委也布局了政府投资的强弱项补短板的资金的安排,我认为这都是为下一步的企业投资带来很大的基础条件。
从土地政策来看,我觉得国家大的政策方向也已经非常的明确,在“十四五”规划和2035远景目标纲要里面提出,积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度,允许农村集体在农民自愿的前提下依法有偿收回闲置宅基地,废弃的集体公益性建设用地,转变为集体经营性建设用地入市,这几年一直都在探索也有相关的政策文件已经出台了。发改委今年的重点任务也提出来要出台稳妥有序推进农村集体建设性用地的指导意见,推动农村集体宅基地的试点,率先建立农村宅基地分配、流转、抵押、使用收益审批监管等制度,鼓励农村集体经济阻滞剂其成员采取经营、出租、入股、合作等方式,盘活农村闲置宅基地和地上房屋。我们可以看到土地政策未来的方向也是非常明确的。
从未来的市场空间,未来国家的财政政策、基础设施和公共服务的提供以及土地政策来看,我们未来都是面临着十分有利于城乡融合发展的市场需求和政策空间。我为了完成杨老师的任务最近也是跑了广西、四川、山东等很多的地方,举两个感受城乡融合做得还有点意思的几个项目吧。
这个是山东德州先进县城乡融合的旅游特色的小村叫圣贤村(音),这个旅游项目的投资是在黄河故道森林公园以内,黄河故道历史上改造以后留下的沙土地,总投资100亿,有一个香港齐铭(音)国际公司和山东德百集团共同的投资,占地有2900亩,非常大。这个项目打造的过程中山村的景色充分的予以保留,这棵树有1500年的历史是圣树,整个圣树的总面积那一片地区有6000亩,里面有上千亩各种各样葚树、杏树、桃树和大片的果林。这里有研发种植基地,这里有它的加工基地,这边这个图是整个葚产品加工的机器,这是他们的农产品包括了桑叶、茶叶、面条等农产品的加工。这是他们的民宿,这是他们的温泉。还有商业也有酒店,这是我去那天拍的,人还挺多,一到节假日和周末的时候,来旅游的人特别多,因为它离济南市大概1个多小时,离德州市也有一个多小时的路程,整个是在夏津县建的项目,也有儿童游乐设施,这是它的夜景,还有城市我们能看到的一些公共的文化、艺术的场所,有古桑博物馆,有派出所,当地的农民有学校、有幼儿园,也有城市生活的所有地这个姑娘叫芳芳这是她的家,她有两个孩子,大孩子已经上了小学,小孩子上了幼儿园,我问她现在的生活状态,她说完全和过去不一样,这是当地就业农民的保安,这是他在当地旅游这个地方也在就业,他说他也不愿意离开家乡,因为他现在生活水平和城市没有差别,最重要的是虽然他的收入并不是特别高的但他可以兼顾就业收入和家里照顾孩子、照顾父母,在这里生活感到很满意。我问老人满意不满意,他们都说非常满意。这个项目也有商品方,这是当地的商品房,6000块钱一平米,这个姑娘告诉我一二三期全部卖完了,有城里人来买,又有当地的农民买,所以这是一个我看到城乡融合的产业融合、人员的融合、农民的市民化、城镇人去旅游、消费、度假、居住几个方面融合得还是比较好的。
还有一个是山东平原有一个融合项目,这个是鲁望农业和星空地产打造的项目。这个项目是以规模农业为核心进行产业重塑,对土地、人力、资本、技术等核心要素进行整合,整体上实现了节地、高产、优采、惠民、绿意生态,通过土地整理实现了一二三产业发展,实现了订单式城市、加农场主经营,产业联合体、城市生活区独特的生活方式。这个鲁望农业从亏损走向了盈利走出了城乡融合发展之路。
总体来说特点在城乡投资融合发展的路径下有这么几个感想:
第一,空间重塑是基础。城乡融合肯定离不开对现状土地的重新规划和综合整治,空间重塑就为农业规模化经营提供土地,也为城市居住环境提供了用地空间。
第二、要素整合是核心。农村地区的生产环境的改善和产业的升级发展是城乡融合的难点和重点,所以投资主体要导入产业上下游合作伙伴、投资资金、引入技术、引入人才都要通过对这些关键的要素进行整合推动才能推动这个地方的农业现代化或者是农民生活的城市化。
第三,组织方式升级是关键。如何将传统的农村农业做出新的文章,不仅仅是导入各种要素,还需要各种组织创新的方式,通过打造像规模家庭农场等类似的新型的经营主体来实现经营收益和可持续经营。
第四,配套建设是支撑。农村农业现代化、城乡融合发展需要提供相应的生产和生活服务设施,生产生活服务设施的配套和完善都是非常关键的,不然的话人是留不住的。
当然,在城乡融合融合发展的过程中我认为也面临着很多的挑战:
1、规划定位难。
城乡融合发展首先要对当地的经济发展、产业基础、居民需求等各个方面进行综合的研究,科学制定全域发展的规划。在乡村地区要制定发展涉及到的因素是非常多的,城乡融合发展既要加速区域的发展也要充分地考虑到当地特殊的发展环境,既不能固步自封也不能拔毛主张,这对当地的运作能力、投资人对城市和乡村发展的理解的能力提出了极高的要求。规划实施主体需要对乡村产业民生多个方面进行深入的研判,准确的把握乡村发展的规律,产业升级的方向生活改善的趋势,同时还要注意协调好各个方面的多方资源。这些方面其实都是非常大的挑战,不太容易做好。
2、统筹协定难。
建设用地政策政企民需求的目标其实是很难统一的,利益也是很难平衡的。城乡融合首先要解决土地资源的整合利用的难题,原来的以家庭为单位的生活方式、土地碎片化程度是比较严重的,不同与城市用地,乡村用地的土地性质让它在流通和政治的过程中面临着很多的难题。尽管国家有了土地改革的政策方向,农村集体建设用地流转改革的方向,使土地的去碎片化在制度层面上有可能,但在实际的过程中有很多的政策是没有落地的,如何平衡各方利益成为城乡发展的难题。另外是政企民在城乡发展上不能统一如何让三者利益共享也成为了一个很大的难题。
3、资金平衡难。
城乡融合投资,资金规模需求大、周期长,很难取得短期的经济回报,投资大但是企业融合难,从城乡融合需要从区域发展角度来进行全域的考虑,涉及到土地整治、居民安置、环境修复、产业导入等多项内容,综合规模大、综合改造难,需要大量稳定的资金,特别是低成本长周期大批量的资金支持,这个我觉得目前来说难题还是很大的挑战性,特别是对民营企业来讲,这个融资难度不小。没有投资就很难实现我们发展的模式,投资的理想也好,还有一个是城乡融合的发展,它的投资周期是比较长的,短期很难盈利。这对投资团队的专业化能力人才还有地方政府的支持都是极大的考验。
4、产业培育难。
产业发展基础不足,产业链延伸培育比较难。首先产业运营是非常不容易的,城乡融合发展的重点是要一二三产业融合比较,产业兴亡,就要选择特色产业,打造行之有效的产业运营模式,这些实施主体产业运营能力决定着乡村产业发展最终的成果。但我们目的看到的是多数地区其实产业基础薄弱,发展环境差可利用的资源也有限,产业发展深度不足,产业融合程度不够,在种种不利的因素制约下,城乡融合区域三个产业融合发展有很大的难度,产业链也需要培育。这都是对城乡融合的发展提出的一些挑战。
总而言之,只要我们尊重规律,未来的城乡融合发展投资前景是非常广大的。尽管有一些挑战,但国家政策也在逐步的完善,我们县域的基础设施公共服务基础条件也在提供,一些企业的投资的经验和教训的总结之下我们也逐渐在探索一个普遍使用的投资的规律,城镇化都市圈形成,城乡融合区域出现,以人为核心,市民华,以产为重点,农业与加工业、旅游、教育、文化、健康、养老、医疗、商业、居住、现代服务等一二三产业深度融合,最后宜业、宜居、宜人,达到城镇化的新场景。
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