自改革开放以来,行政复议体制的变化异常巨大。择要而述:1980年5月和1981年7月,国务院先后设立了国务院办公厅法制局和国务院经济法规研究中心;1986年4月,为了加强法制工作,成立了国务院法制局,为国务院直属机构。
1998年3月,设置国务院法制办公室,作为国务院办事机构,行政级别为正部级;1999年4月29日,九届全国人大常委会九次会议通过了《中华人民共和国行政复议法》。直至2018年3月,国务院法制办公室被撤销。以上时期的行政复议机构迁变的主线是接近中枢,增加权威。
十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》。决定指出,首先要加强党对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导。加强和优化党对深化改革、依法治国等工作的领导。根据十三届全国人民代表大会一次会议批准的国务院机构改革方案,将国务院法制办公室的职责整合,重新组建中华人民共和国司法部,不再保留国务院法制办公室。同时,司法部作为中央全面依法治国委员会办事机构,该委员会办公室设在司法部。司法部下设行政复议与应诉局。这是40年来,行政复议体制方面最重大的变化。
行政复议工作处于行政争议与行政诉讼的中间位置。行政复议工作的弱化问题一直是行政复议机关首要解决的问题。作为程式化的行政争议救济途径,一个完整的行政复议程序一般有几方主体。一是行政复议机关;二是申请人;三是被申请人。而行政复议作为体制内解决行政争议的办法,申请人天然地具有不信任的感觉。
以2018年的数据为例,当年发生的行政诉讼案件中,有68.4%的案件当事人没有选择行政复议,直接寻求司法救济。反映出了行政复议工作的公信力需要加强。
所以在行政复议工作中,行政机关也一直注意引入社会法律服务力量,主要是律师的积极参加。随着国家相关规定的修改,行政复议人员今后同样需要通过国家法律职业资格考试。这为行政复议人员的履职能力提供了制度保障。
行政复议制度的不完善,出现了行政复议多层级、多部门可以受理。出于趋利避害的考虑,行政复议有权受理机关会出现推诿的情况。造成申请人比较容易地放弃行政复议,转而寻求司法救济,同样也造成行政诉讼的数量居高不下。
2008年9月,国务院法制办公室下发《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》,就提高行政复议的办案质量和公信力作出了新的举措。
未来行政复议法的修改,行政复议机构的单一选择以及行政复议委员会的普遍设立是最可能的大方向。
但是,行政复议体制的变化,导致行政复议工作的归口部门由各级政府的法制办公室变成了各级司法行政部门。而司法行政部门一直以来就是律师行业的主管部门。这种变化,必然导致律师在代理申请人进行行政复议方面带来消极的影响,甚至顾虑重重。也就是说,司法行政部门一方面是作为政府的行政复议机构代表政府进行行政复议工作,另一方面又作为政府的职能部门,对行政复议一方申请人的主要委托代理人律师进行行业管理。两种不同身份,是存在内在的间接冲突。
行政复议体制的变化不能仅仅满足于宏大规划,也不能认为行政复议在机构人员上具有一定隔离,甚至认为行政复议后面还有司法救济,就忽视了体制的保障作用。行政复议在体制设置上还应该进一步的优化。
2020年2月5日,中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过了《行政复议体制改革方案》。会议指出,要落实行政复议体制改革方案,优化行政复议资源配置,推进相关法律法规修订工作,发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。事实上,这也符合行政机关行政首长负责制、高效统一的原则。
行政复议工作应按照方案精神进行统一谋划,解决好机构设置的逻辑冲突,发挥出行政复议体制的制度优势,真正凸显实现执政为民的初心。
(作者:汤秀平,上海钧智律师事务所学术委员会副主任委员)
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