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“后单位时代“的城市社区协商机制研究
——基于老旧小区改造维权的参与式观察
社会所 孔伟艳
摘要:基于对从单位制向社会制过渡的老旧小区改造维权的参与式观察,剖析社区协商机制存在的矛盾和问题,得到增强社区协商强制性、培育社区协商主体、提高社区协商能力、创新社区协商形式、规范社区协商程序的启示与建议。
在单位制向社区制过渡过程中,构建城市社区协商机制对于加强基层治理、源头治理、事前治理至关重要。笔者自2017年3月至2019年2月,对北京市老旧小区G小区改造维权开展了为期2年的参与式观察,发现了后单位时代城市社区协商的深层次矛盾和问题,在此基础上提出建构城市社区协商机制的建议。
一、引言
随着城市社会治理从单位制向社区制过渡,我国进入”后单位时代“。在后单位时代背景下,对处于单位制消解、社区制形成过程中的老旧小区的社区协商机制开展研究,具有重要的现实意义。
单位涉及工业企业和政府、企事业单位。单位制就是一种集政治、经济、社会各种功能于一身的高度合一的综合性社会管理体制(田毅鹏等,2014)。
社区有理论层面与工作层面两类定义。根据滕尼斯(1999)的定义,社区是一种由同质人口组成的具有价值观念一致、关系密切、出入相扶、守望相助的富有人情味的社会群体,人们加入这个群体并不是由自己选择的,而是因为他们生长在这个群体。2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》指出,社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。本文认为,社区是指在一定地域内共生的有组织的人口所组成的社会共同体。
对社区协商机制的定义存在”过程论“”方式论“”制度论“等观点。按照有些学者的论述,社区协商机制是指社区不同主体基于理性的协商取得共识,以消除彼此分歧、维护各自权益的过程。大部分学者认为,社区议事是社区管理的一个手段方法。还有人认为,社区协商机制应当包括专门的机构和具体的制度。本文认为,社区协商机制是社区不同主体在现实规制下,基于理性协商消除分歧、取得共识的机理,包括主体、内容、形式、程序等四个方面。
社区协商主体包括利益主体和参与主体。协商过程实际上就是各种具有不同利益倾向和偏好的主体参与公共决策的过程。就协商主体的构成而言,基于大部分学者所强调的协商过程的开放性,政府、社区居民、社区组织和辖区企事业单位等社区内部的利益主体,理论上应当全部成为社区协商的参与主体。此外,社区协商的参与主体还应当包括外界力量。就哪个协商主体应当成为社区协商的推动力而言,学界有”政府主导论“、”社区主导论“和”政社合作论“三种观点。
社区协商形式可以有许多种。部分学者(刘飒,2010)认为,社区协商平台或执行机构是社区议事会,主要选取在社区中热心社区事务、有较高威望和影响力的社区居民代表以及辖区内单位代表和邀请专家作为议事成员。此外,社区协商平台还包括座谈会、问卷调查、走访农户等。结合参与主体情况和具体协商事项,可以采取村(居)民议事会、村(居)民理事会、小区协商、业主协商、村(居)民决策听证、民主评议等形式,以民情恳谈日、社区(驻村)警务室开放日、村(居)民论坛、妇女之家等为平台。
社区协商程序一般包括四个步骤。村(社区)党组织、村(居)民委员会在充分征求意见的基础上研究提出协商议题,确定参与协商的各类主体;通过多种方式,向参与协商的各类主体提前通报协商内容和相关信息;组织开展协商,确保各类主体充分发表意见建议,形成协商意见;组织实施协商成果,向协商主体、利益相关方和居民反馈落实情况等。
二、调查情况
本文调研对象为北京市S区某老旧小区G小区。G小区始建于20世纪八九十年代,共有6栋楼,其中1-2号产权单位为区房屋经营管理中心,分别有45户、45户居民;3-4号产权单位为区环卫中心,分别有54户、84户居民;5-6号产权单位为某国有企业G企业,分别有78户、64户居民。住房市场化改革之前均为典型的单位制小区。住房市场化改革以来,该小区住房不断向社会人士出售,现单位职工业主与非单位职工业主各占一半。
本文采用参与式观察方法。笔者深入到5-6号楼业主中间,通过拨打维权电话、发表维权信息、参与微信讨论等方式参与维权,对其他业主进行长期观察,对维权行动予以长期关注。在参与式观察过程中,笔者始终隐藏研究者身份。
维权过程分为四个阶段:
第一,毫不知情阶段(2017年4月)。2017年4月7日,北京市S区印发了《S区新阶段老旧小区综合整治试点工作方案》,规定:“新阶段老旧小区综合整治,优先完成我区房屋抗震节能性能不足的老旧小区,包括1990年以前建成、尚未完成综合整治的小区以及1990年以后建成、住宅楼房未采取节能措施的小区。经鉴定部分住宅楼房已成为危房、没有责任单位承担改造任务的小区。其中,简易楼、无加固价值或加固难度非常大的抗震节能综合改造项目,纳入棚户区改造范围。”对于这样涉及居民重大利益的事情,该小区所在的H社区居委会并未在居民楼下张贴公告,而是自行申报试点。据该小区楼栋长说,已将1-6号楼都申报上去,但区住建委只将G小区1-4栋楼列为S区三个备选试点小区之一,漏掉了5-6栋楼。这些,5-6号楼业主在一年后才知情。
第二,被动安抚阶段(2017年4月-2018年2月)。2017年4月,S区利用市住建委下拨的5000万元,对1-4号楼开始施工改造。改造给5-6号楼居民带来了诸多生活不便:不间断施工噪音和空气污染,小区大门、公共道路、花园、路灯、下水道被严重破坏。面对5-6号楼居民的抗议,S区住建委老旧小区改造办公室(以下简称老旧办)承诺2018年开始5-6号楼改造。2018年春节前夕,H社区居委会在5-6号楼每个单元门口张贴了“2017-2020老旧小区环境整治方案”,方案中5-6号楼在列,并且委托公司开展入户问卷调查。为此,5-6号楼居民奔走相告,有的为此修改了室内装修方案。
图11-4号楼与5-6号楼公共道路对比
第三,主动维权阶段(2018年3-5月)。2018年3月,楼栋长W从居委会得到消息,2018年不拟对5-6号楼改造。此后,有业主在楼栋门口贴纸条,号召业主轮番通过“首都之窗”、“12345”市长热线、S区政府网站等渠道投诉,并将自己的微信二维码印在上面,建立业主维权群。笔者第一时间加入维权群,随时关注维权动态。在微信群里了解到,部分业主去S区住建委上访,同老旧办负责同志一番争吵。面对多次投诉,老旧办答复说S区政府、财政局未将5-6号楼列入改造计划,托词始终是楼龄较新(优先考虑1990年之前建成的楼)、产权单位拒绝出资、优先改造区产房、部分业主反对等。经查发现:已完成改造的1-4号楼并不全是1990年以前的,4号楼是1992年的;资金问题应当由区住建委指导、协同相关部门解决,区住建委区别对待,并将全力支持改造的G企业说成不支持;优先改造区产房,缺乏文件依据;仅有个别业主反对。为此,牵头维权的几位业主拟了业主授权书,挨家挨户请业主签字授权他们代表两栋楼业主维权。2018年5月2日是区长接待日,维权代表W等五人拿着业主授权书、信访事项登记表等上访,副区长Z责成住建委:一要把5、6号楼列入下一阶段改造的重点计划,并与相关单位提前做好充分沟通;二要在改造前优先解决突出问题,如小区给排水、道路修复、消防、公共照明(含楼梯间)、大门、监控等;三要联系施工单位,按照“便民工程”尽快解决短期问题。
图2改造后的1-4号楼与未改造的5-6号楼对比
第四,初见效果阶段(2018年6月-2019年2月)。尽管有副区长批示,5-6号楼业主的维权诉求仍然落实得很慢。2018年7月,重新安装了楼栋路灯与楼道照明灯。契机出现在2018年底。先是S区创建文明城市行动。2018年10月,为了应付检查,H社区居委会找民工将5-6号楼楼道粉刷干净,遮住了墙上喷涂的疏通下水道等小广告。后是6号楼五层住户被盗。2018年10月,居委会加快为5-6号楼每个楼道安装门禁,直到2018年11月才将门禁卡发到居民手中并正式落锁。
三、存在问题
针对老旧小区改造这样一件涉及居民重大利益的事情,G小区5-6号楼业主通过主动维权,才为自己争取到一小部分应有权益,既反映了社区居民参与意识和参与能力的增强,也反映出社区协商在老旧小区尚未形成机制,以及社区议事厅城市社区全覆盖流于形式。
第一,社区协商内容缺乏强制性。早在2016年,民政部《关于深入推进城乡社区协商工作的通知》(民发〔2016〕134号)就要求:“县(市、区、旗)或县级以上单位要建立城乡社区协商事项清单制度。”截至目前,北京市3177个城市社区全部建立议事厅。《北京市社区议事厅工作指导规程(试行)》将“为居民拟办的惠民实事工程”纳入协商内容。然而,在被调查社区中,申报老旧小区改造试点这样一件涉及居民利益的大事却未进行社区协商,很多居民甚至不知情,主要是因为协商内容缺乏强制性。
第二,社区协商主体各有利益。《北京市社区议事厅工作指导规程(试行)》规定的十大协商主体包括:街道(乡镇)、社区党组织、社区居委会、居民小组、业主委员会、社区民主监督委员会、社区社会组织、社区居民代表和居民以及其他利益相关方、驻社区单位、物业服务企业。在被调查社区中,首先,居委会作为组织开展社区议事厅的负责人,负责收集和确定协商的议题、范围和形式,由于能力有限、惰性驱使与效率要求,具有减少议题的冲动。在对上对下的关系上,居委会更多的是政府的“腿”而非居民的“嘴”。在和产权单位的关系上,居委会对职能部门产权单位具有迎合的冲动,对企业产权单位具有“踢皮球”的冲动。其次,产权单位这一协商主体包含在驻社区单位中,地位不突出,处境较尴尬。在从单位制向社区制过渡的老旧小区中,小区业主已有半数不是本单位职工,为老旧小区改造投入资金,非职工会“搭便车”;不投入资金,职工福利得不到改善。最后,社区居民异质性较强,组织化程度不高。过去都是同一个单位的职工,现在有的业主是G企业职工,有的非G企业职工。虽然为了维权建立了微信群,但组织相对松散,尚未成立业主委员会。
第三,社区协商能力不对称。在被调查社区,居委会工作人员能力有限,协商能力不高,连粉刷楼道和安装防盗门的顺序都没想清楚。楼栋长W批道:“先刷楼道再装防盗门,保不齐又有人喷小广告!”相比之下,异质的社区居民中不乏协商能力较强者,如楼长W与律师L,他们的聪明才智没有通过社区协商发挥出来,反而通过信访维权显示出来。
第四,社区协商程序倒置。无论试点申报,还是试点批复后对5-6号楼居民的补偿,都应当经过“提议-协商-决议-执行”的社区协商程序。在被调查社区中,有权力和义务召集的社区居委会不召集,其他主体召集就很难理顺,造成程序倒置。事实是,5-6号楼居民发现被侵权后主动维权,倒逼社区居委会、老旧办、区长接待日通过信访接访予以解决。主动协商变被动接访,不利于源头治理,严重的甚至造成群体性事件。
四、启示与建议
从对老旧小区G小区改造维权的参与式观察中,针对“后单位时代”的城市社区协商机制建构,得到以下启示与建议:
第一,增强社区协商强制性。考虑到老旧小区改造、无障碍设施建设等对老旧小区居民切身利益的重要性,建议明确将老旧小区改造方案等纳入社区协商内容,将社区协商作为此类公共事务的前置程序。
第二,培育社区协商主体。建议在区一级成立社区协商工作领导小组,负责社区协商的宣传、实施和执行主体的培育工作。由区委副书记、区长担任组长,由各相关部门负责人担任领导小组成员,以此来整合资源,打破部门界限,改变现行各部门“各自为阵”的凌乱体制。加快成立业主委员会与自治管理委员会,提高社区居民的组织化程度及社会资本。结合党员在社区亮明身份工作,引导成立以党员、退休职工等为骨干的志愿者队伍。充分调动社区居委会、产权单位与居民的积极性,重点理顺社区居委会与产权单位、产权单位与非职工居民的关系。
第三,提高社区协商能力。加快推进社区自治,让社区居民自主决定公共事务,真正实现居民自我服务、自我管理,社区自主运行。建立健全区(县)、街(乡)、村(居)三级培训网络。区(县)级协商工作领导小组负责街(乡)干部、村(居)党支部书记的业务知识培训,各街(乡)负责村(居)“两委”成员的业务知识培训,村(居)“两委”负责搞好党员、村组干部、楼栋长、村(居)民代表以及其他社区群体负责人的业务知识培训,并使培训工作制度化、规范化、经常化。综合运用物质和精神激励培育并留住社区“能人”,鼓励有能力、有热情的社区居民成为楼栋长,参与社区协商,为社区居民服务。
第四,创新社区协商形式。无论自上而下,还是自下而上,被调查社区已经出现了问卷调查、微信讨论等新型社区协商形式。今后创新社区协商形式的重点是,真正让社区议事厅发挥作用,推广有秩序的“网上议事厅”机制,向第三方购买入户问卷调查服务。发挥手机上网的便捷优势,利用微信最新功能,建立社区公众号、社区群聊等,形成居民之间及与政府和驻区单位之间的网络平台,发挥问题反映、问题讨论、意愿表达、诉求沟通、利益调解等作用,并将网络议事机制作为社区重要决策出台或实施前的必要环节,由此主动征求社区居民的意见,扩大居民参与范围。同时,将网络议事与面对面恳谈相结合,实现线上线下的双重互动。由于网络民主议事很难保证网民就每一个议题都能给出以公共利益为基础的方案与负责任的态度,需要同时充分发挥社区党组织和自治组织的控制功能,妥善处理好公共利益与私人利益之间的关系,找到公与私的最佳平衡点。对于网络论坛上达成高度一致的协商结果,社区党组织和自治组织也要对其科学性和可行性深入考察。特别是对于一些重大公共事务的决策,要在网络议事的同时组织居民议事会当面沟通商讨,充分发挥网络集思广益的包容性优势,结合传统议事制度的慎议性长处,形成实现科学民主的重大决策。针对社区居民中的在职职工工作繁忙、老旧小区缺乏协商场所等问题,还应当向第三方购买入户问卷调查服务,广泛征集社情民意。
第五,规范社区协商程序。第一步,提出议题。提出议题、启动社区协商机制的主体,不仅仅是社区党组织,还应当包括社区内所有的单位和个人,提出方式也不再是自上而下,而是各主体根据自身需求自下而上地提出。鉴于楼栋长更接近居民的特点,可以由楼栋长在向居民征集议题的基础上,联名提议召开社区协商会议。第二步,启动机制。在社区协商机制启动后,各执行主体一般提出倾向于自身利益的利益分配方案。第三步,形成决策。各执行主体根据自我评价及第三方评价结果,通过协商,形成决策。第四步,执行决策。在该流程中,信息公开不局限于“决策结果公开”和“执行结果公开”,信息公开同监督机制、奖惩机制贯穿于社区协商的全过程。
社区协商机制流程图
参考文献
[1]田毅鹏、吕方:《“单位共同体”的变迁与城市社区重建》,北京:中央编译出版社2014年版,第9页。
[2]斐迪南·滕尼斯:《共同体与社会》,林荣远译,商务印书馆1999年版。
[3]胡建勇、胡莎莎:《利益相关者共同参与下的社区治理研究》,《未来与发展》2012年第2期。
[4]梁银湘:《以协商民主创新地方政府管理农村民生事务比较研究》
[5]刘朝瑞:《协商式民主:完善农村民主政治建设的可行性选择》,《中州学刊》2006年第3期。
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