中宏网北京7月22日电（记者 吕丽明）近日，国家发展改革委印发《循环经济发展“十五五”规划》（以下简称《规划》），《规划》对“十五五”时期循环经济发展作出系列部署。作为我国出台的第四份国家级循环经济五年专项规划，这份文件立足多年发展积淀，进一步健全完善了我国循环经济发展体系，为新阶段产业绿色转型、资源高效利用擘画发展框架。
随着文件的出台，未来五年，循环经济产业将迎来哪些结构性变化？对于产业赛道而言，行业、企业有哪些发展新机遇？循环经济产业产值实现从5万亿到8万亿增长的实操路径是什么？围绕这些未来五年循环经济产业发展的核心问题，本网记者专访了清华大学秀钟书院副院长、环境学院教授、固体废物控制与资源化教研所所长刘建国，深度解读《规划》，把脉循环经济产业“十五五”时期发展新风口。
循环经济产业将迎来结构性变革
《规划》明确提出，到2030年，主要资源产出率比2025年提高16%左右，大宗固体废弃物年综合利用量达到45亿吨左右，主要再生资源年循环利用量达到5.1亿吨，资源循环利用产业产值达到8万亿元。到2035年，循环经济高质量发展体系基本建立，主要资源利用效率达到国际先进水平。
对此，刘建国表示，未来五年，在政策体系完善、市场需求升级、技术突破加速的三重驱动下，我国循环经济产业将从“规模扩张的粗放发展期”进入“质量提升的结构升级期”，迎来结构性变革。
产业结构从“低端资源化主导”向“高值制造+专业服务”升级。之前循环利用产业以低端分选、初级资源化为主，产品附加值低、盈利薄弱。未来五年产业结构将向全球价值链“微笑曲线”两端延伸，在制造端，低端原料加工占比持续下降，食品级再生塑料、航空级再生金属、动力电池正极直接再生、高端再制造等高附加值环节占比快速提升，产业从“卖废品、卖原料”转向“卖高端材料、卖功能产品”；在服务端，循环经济服务业将成为新的增长极，第三方生产者责任延伸（EPR）服务、绿色供应链管理、数字化溯源、综合解决方案等专业服务快速发展，产业从单一“制造属性”向“制造+服务”融合转型。
市场格局从“小散乱污低”向“集中化、园区化、现代化”演进。在环保合规趋严、规模效应凸显的背景下，中小微不规范主体逐步出清，龙头企业通过跨区域整合、全链条布局扩大市场份额，培育出一批具备全产业链运营能力的领军企业，产业集中度将显著提升。回收、拆解、深加工、应用各环节的壁垒逐步打通，上下游企业从零散交易转向长期战略合作，绿色供应链模式逐步普及，供需适配、利益共享的产业生态将逐步形成。循环经济产业园将成为产业发展的核心载体，通过多品类协同处置、基础设施共享、上下游联动降低运营成本，推动产业从分散布局向集聚化、规范化发展。
盈利模式从“政策补贴依赖”向“政策+市场双轮驱动”切换。之前循环利用产业发展高度依赖税收优惠、财政补贴等政策托举，内生动力不足，未来五年市场驱动力量将持续增强，政策重心从直接补贴项目建设转向构建规则体系，比如完善生产者责任延伸制度、出台再生材料强制应用比例、建立碳减排变现机制，通过制度设计创造稳定市场需求。同时，随着原生资源价格上涨、碳成本逐步显性化、下游品牌企业绿色供应链需求提升，再生材料的性价比优势将逐步凸显，企业主动开展循环利用的动力显著增强，市场端内生动力将被加快激活。
治理模式从“分段管理末端监管”向“全生命周期闭环管控”升级。监管边界将向全流程延伸，从以往聚焦末端处置环节的环保执法，延伸至产品设计、生产、流通、回收、利用全生命周期，生产者责任延伸制度全面落地，生产企业的全链条环境责任进一步压实。监管手段向数字化升级，依托全品类废弃物溯源体系，实现废物流向、数量、品质的全流程可追溯，跨部门信息共享与联合执法机制逐步完善，监管精准度与效率大幅提升。
同时，刘建国指出，资源循环、生态保护、绿色低碳三者并非独立目标，而是相互赋能、互为支撑的有机整体：资源循环是核心载体，通过提高资源利用效率减少原生资源消耗与废弃物排放，同步实现生态保护与碳减排；生态保护是刚性约束，划定资源开发与产业发展的生态边界，倒逼生产生活方式向循环模式转型；绿色低碳是价值导向，为循环经济的环境效益提供量化变现渠道，强化市场内生激励。《规划》以系统观念打破以往三者政策碎片化、推进不同步的问题，从顶层设计到落地执行构建全维度协同路径，主要体现在以下方面：
从顶层设计上实现了三者的衔接融合。在目标设置上，将“主要资源产出率提升16%”“大宗固废综合利用量45亿吨”等资源循环指标，与工业减碳、生态环境改善目标统筹设置，所有核心任务同时兼顾资源效率、生态保护、碳减排三重效益，不再单一考核末端利用规模。将循环经济项目统一纳入绿色金融、生态补偿、碳减排支持工具的支持范围，实现政策红利叠加释放，避免多头申报、标准不一的制度成本。
以全链条发展模式为抓手，在产品全生命周期的每个环节同时实现资源节约、生态保护、碳减排的协同增效。在源头减量化环节，推行绿色设计、清洁生产、原辅料替代，从根源降低资源开采强度与生产过程污染物排放，这既直接减少矿产开发、林木砍伐对生态系统的破坏，又大幅降低原料开采、初级加工环节的碳排放，是三者协同的最优路径。
在过程资源化环节，推动大宗固废、再生资源、农业废弃物的规模化循环利用，一方面替代原生矿产与建材原料，减少矿山开采、砂石开挖的生态占地与植被破坏，另一方面，再生金属、再生建材相比原生生产流程可减少60%-90%的碳排放，是工业领域减碳的核心抓手。在末端再生利用环节，打通再生产品下游应用通道，推动再生材料规模化替代原生材料，形成“资源-产品-废弃物-再生资源”的持续循环，持续降低经济发展对原生资源的依赖与生态环境压力。
系统性打通了三者的价值转化渠道，让循环经济从“环保成本项”转向“综合收益项”，强化产业内生动力。《规划》明确支持将典型循环经济行为纳入全国温室气体自愿减排交易市场和碳普惠体系，推动形成“谁循环、谁减碳、谁受益”的机制。企业通过资源循环产生的碳减排量可直接交易变现，将生态环境效益转化为实实在在的经济收益。规模化再生资源替代高价原生矿产，直接降低企业原材料采购成本，同时减少固废堆存、填埋的处置费用与生态修复投入。推动大宗固废回填矿山、生态修复等应用场景，将固废利用与矿山生态治理、土地复垦相结合，实现生态修复成本降低与固废消纳的双向共赢，探索生态产品价值实现的新路径。
针对重点领域设置专项攻坚任务，以点带面推动目标同步实现。针对动力电池、光伏组件、风机叶片等“新三样”固废退役潮，构建全链条回收利用体系，既回收锂、钴、硅等战略金属，保障资源安全，又避免有害组分渗漏，污染土壤水体，还通过再生材料替代原生材料大幅减碳。针对大宗固废，推动尾矿、煤矸石等大宗固废用于矿山回填、土地复垦、生态修复，既消纳历史堆存固废，又修复矿山生态环境，同时替代原生建材减少碳排放。在农业循环领域，推进秸秆、畜禽粪污资源化利用，发展种养循环农业，既提升农业资源利用效率，又减少农业面源污染、改善农村生态，还实现农业农村领域减碳。
循环经济产业将迎六大发展机遇
循环经济产业结构性变革的同时，新发展机遇接踵而来。刘建国鲜明地指出，伴随结构性变革，“十五五”时期循环经济产业将迎来六大新发展机遇。
“新三样”固废体系化回收利用。“十五五”时期我国动力电池、光伏组件、风电叶片将进入首个规模化退役潮，是产业增量最确定的赛道。当前该领域回收网络、拆解技术、高值化利用均存在明显短板，《规划》专门设置专项任务补齐体系，从回收网络建设、规范化处置、高值化技术到再生材料应用全链条均有巨大市场空间，尤其是动力电池直接再生、光伏组件高纯硅回收、风机叶片复合材料回收等细分环节技术壁垒高、盈利空间大。
高端再生材料规模化生产。随着战略性新兴产业快速发展，高端再生材料的需求持续攀升，而当前我国高端再生材料供给不足，大量依赖进口或原生材料。《规划》明确提出扩大再生材料应用规模、提升高值化利用水平，食品接触级再生塑料、高纯再生铝/铜、动力电池级再生锂钴镍、电子级再生硅等高端再生材料将迎来进口替代机遇，同时下游汽车、电子、包装等行业绿色供应链建设也将持续释放高端再生材料需求。
再制造产业高端化升级。一方面，汽车零部件、工程机械、机床等传统再制造领域将向高端化、规模化升级，提升修复精度与产品可靠性；另一方面，航空发动机、工业机器人、高端医疗设备等新兴领域再制造处于起步阶段，市场空间广阔，无损检测、增材制造等关键技术的突破将持续释放行业潜力。
循环经济服务业快速发展。循环经济产业向高端化升级的过程中，专业服务的缺口持续放大，包括为品牌企业提供履行生产者延伸责任的第三方服务、基于产业互联网的固废供需对接与溯源服务、绿色供应链认证与管理服务、循环经济项目碳减排核算与交易服务等。
智能装备与关键技术创新。产业提质升级对技术装备提出了更高要求，核心技术装备国产化与智能化是重要机遇。包括AI智能分选装备、精细自动化拆解生产线、废塑料化学回收装备、动力电池直接再生技术、稀贵金属高效提取技术等。《规划》明确提出加强资源循环利用重大技术装备科技攻关，叠加超长期特别国债等资金支持，技术装备领域将迎来持续的研发与产业化机遇。
碳交易与绿色金融利好。随着循环经济纳入自愿减排交易市场，以及绿色金融对循环经济的支持力度加大，循环经济项目将新增碳收益、绿色融资等价值变现渠道。具备标准化、可量化碳减排效益的循环经济项目，可通过开发国家核证自愿减排量项目获得额外收益；同时绿色信贷、绿色债券、ESG投资等资金将持续向循环经济领域倾斜，为优质企业提供更低成本的融资支持。
5年实现3万亿增量实操路径
截至2025年，我国资源循环利用产业产值已达5万亿元，“十四五”期间年均增速保持在10%左右，已基本形成全球规模最大的覆盖回收、拆解、加工、再制造的资源循环利用全链条产业体系，再生资源回收总量、大宗固废利用规模均居全球前列，技术装备水平持续提升，AI智能分选、动力电池湿法冶炼、废塑料物理回收等技术已实现产业化应用。
“按品类主要包括较为成熟但亟需实现‘从量变到质变’的大宗固废综合利用和再生资源回收利用，以及快速增长、广受关注的新兴固废回收利用，还有智能分选装备、高端再制造、数字化溯源监管、第三方服务等支撑产业，但是存在价值层级整体偏低、产业集中度与规范化不足、产业链上下游协同性不足、区域供需错配明显等突出问题，整体处于‘规模持续扩张、结构加速升级、新旧动能转换’的关键阶段。”刘建国说。
刘建国强调，从5万亿到8万亿，五年间3万亿增量既需要传统品类巩固规模，更依赖新兴赛道扩容、高值化升级和支撑服务业增值。并从技术创新、市场培育、政策支撑、产业链建设四个维度，分别提出行业与企业层面的实操路径。
技术创新方面，要全力支撑循环利用产业从“规模扩张”转向“价值升级”。行业层面，组建共性关键技术攻关联盟，针对磷石膏、赤泥、难选尾矿等难利用固废，以及废塑料化学回收、光伏组件高纯硅再生、风机叶片复合材料回收、动力电池直接再生等“卡脖子”技术，由行业协会牵头，联合龙头企业、高校、科研院所组建创新联合体，集中突破关键共性技术，降低企业单独研发的成本与风险。建立技术推广与标准配套机制，定期发布先进适用技术目录，筛选成熟技术建设国家级示范工程，推动规模化落地，同步制定再生产品质量标准、检测方法与应用规范，为高值化产品进入市场提供标准保障，打通“技术突破-产品认证-市场应用”的转化通道。行业层面统一建设废弃物溯源、交易、管理的数字化标准，推广AI辅助分选、智能仓储、全生命周期管理系统，提升全行业的数字化运营水平。企业层面，龙头企业布局前沿高值转化技术：聚焦细分领域的技术制高点，比如食品级再生塑料、航空级再生金属、动力电池正极材料直接修复、固废制备高端功能材料等方向，建立企业技术中心，通过技术壁垒形成产品溢价，抢占高端市场。中小企业聚焦工艺升级降本增效，重点通过装备升级提升利用效率与再生产品品质，降低人工成本、环保风险与质量风险。
市场培育方面，要着力破解“产品卖不出、市场不敢用”的堵点问题。行业层面，推动再生产品强制应用与场景拓展，推动住建、工信等部门出台再生材料应用细则，明确市政工程、公共建筑、政府采购中再生骨料、再生建材、再生塑料的最低使用比例；推动汽车、家电、包装等行业建立再生原料使用比例目标，打开下游规模化应用通道。推行全国统一的再生产品绿色认证标识，规范产品质量分级，提升市场认可度与产品附加值，打消下游企业“不敢用、不愿用”的顾虑。由行业协会组织跨产业供需对接会，打通产废企业、资源化企业、下游制造企业的信息壁垒，推动建立长期稳定的供需合作关系，降低交易成本。企业层面，向下游延伸开发高附加值产品，摆脱“卖原料”的低端模式，根据下游需求开发定制化再生产品，比如从普通再生塑料升级为改性再生塑料、食品接触级再生塑料，从再生骨料升级为透水砖、预制构件等成品建材，通过深加工提升产品溢价。在长三角、粤港澳大湾区、京津冀等下游需求集中的区域，布局再生材料深加工基地，缩短运输半径，精准匹配下游客户需求，同时规避大宗固废跨区域运输的成本劣势。创新基于生产者责任延伸制度的商业服务模式，政府搭台定标，下游回收与再生企业为上游品牌企业提供“定制回收-合规处理-高值再生”的一体化解决方案；探索“以旧换新+回收利用”联动模式，绑定终端消费场景拓展回收渠道，增加服务性收入。
政策支撑方面，用好《中华人民共和国生态环境法典》《中华人民共和国循环经济促进法》等确立的制度红利，优化循环产业发展环境。行业层面，推动政策细则落地见效，由行业协会牵头梳理企业政策诉求，向发改、生态环境、税务等部门反馈行业痛点，推动综合利用税收优惠、用地保障、低值可回收物补贴等政策出台实操细则，简化认定流程，降低企业享受政策的门槛。强化行业自律，规范市场秩序，行业主管部门和协会组织企业配合监管部门打击非法拆解、偷排漏排、虚假申报等不正当竞争行为，规范行业统计口径，营造公平竞争的市场环境，避免“劣币驱逐良币”。争取新兴赛道定向政策支持，针对“新三样”固废、循环经济服务业等新兴领域，推动设立专项发展基金、给予电价优惠、纳入绿色金融支持目录，定向扶持短板领域发展。企业层面，建立政策跟踪机制，全面梳理国家、省、市三级循环经济专项政策，积极申报资源综合利用示范企业、绿色工厂、专精特新、无废城市项目等资质，争取财政补贴、增值税即征即退、企业所得税减免、绿色低息贷款等政策支持。完善环保、安全、财务、统计台账，确保固废产生、回收、利用全流程可追溯，满足政策认定的硬性条件，避免因合规不规范错失政策红利。龙头企业积极加入行业标准化技术委员会、政策咨询专家组，主动参与行业标准、规划文件的起草工作，合理反映企业诉求，争取更有利的制度环境。
产业链建设方面，从孤立碎片化转向协同一体化。行业层面，推动产业集聚化与园区化，在固废产出集中区、下游需求集中区布局循环经济产业园区，引导回收、拆解、深加工、装备制造、配套服务企业集聚，实现基础设施共享、废弃物协同处置、产业链上下游联动，降低整体运营成本。推动地级以上城市建设标准化再生资源分拣中心，完善社区回收网点布局，同时针对动力电池、光伏组件等新兴固废品类，推动建立覆盖城乡的专业回收网络，解决“回收难、流向乱”的问题。搭建区域性或全国性的资源循环利用产业互联网平台，整合固废供需、物流、检测、金融等服务，实现废弃物全生命周期溯源与交易撮合，提升产业链协同效率。企业层面，龙头企业牵头打造全链条闭环生态，向上整合回收渠道，向下延伸深加工与终端应用，构建“回收网络-分拣拆解-精深加工-产品应用”的全产业链布局，通过垂直整合提升盈利空间与产业链控制力，打造行业标杆。中小企业走专业化分工路线，聚焦细分环节做精做专，避免盲目全链条扩张，比如专注于某一类固废的分选、某一类零部件的再制造、某一区域的回收网络运营，主动融入龙头企业的产业链生态，通过专业化协作实现稳定发展。回收再生企业主动与上游产废企业、下游应用企业建立长期合作，比如冶金企业与建材企业协同消纳冶炼渣，新能源车企与回收企业共建动力电池回收体系，通过绑定供需两端稳定原料来源与产品销路，降低市场波动风险。
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