中宏网北京7月17日电（记者 吕丽明）近日，国家发展改革委印发《循环经济发展“十五五”规划》（以下简称《规划》），《规划》对“十五五”时期循环经济发展作出系列部署。作为我国出台的第四份国家级循环经济五年专项规划，这份文件立足多年发展积淀，进一步健全完善了我国循环经济发展体系，为新阶段产业绿色转型、资源高效利用擘画发展框架。
站在全新五年发展起点，《规划》释放了我国循环经济领域怎样的发展信号？当前我国循环经济发展情况如何？面临哪些挑战？围绕这些循环经济发展核心问题，本网记者专访了清华大学秀钟书院副院长、环境学院教授、固体废物控制与资源化教研所所长刘建国，深度解读《规划》，把脉循环经济“十五五”时期发展路径与发力重点。
中宏网记者：迈入“十五五”新发展阶段，您如何看待现阶段我国循环经济发展整体情况，以及当前面临的资源安全、“双碳”转型双重背景下的发展阶段性特征？
刘建国：“十四五”时期是我国循环经济持续深化发展的五年，整体实现了规模增长与体系完善的同步推进，但也面临着发展质量不高、新旧矛盾叠加的现实挑战。
从成就来看，我国资源利用效率持续提升，资源保障能力不断增强，产业规模与制度体系逐步完善：2025年我国主要资源产出率较2012年提高约77%，单位国内生产总值能耗、水耗实现大幅下降，全社会资源节约集约利用水平稳步迈上新台阶。2025年主要再生资源年回收利用量超过4.1亿吨，其中废钢铁、废有色金属为生产环节提供原料的占比分别达到27%和30%，大宗固体废弃物综合利用率超过60%，秸秆综合利用率稳定在88%以上，成为缓解原生资源供给压力、降低资源利用生命周期碳排放的重要支撑。2025年我国资源循环利用产业产值达到5亿元，年均增速保持在10%左右，覆盖回收、拆解、加工、再制造等环节的产业体系基本形成。与此同时，顶层设计持续深化，从《中华人民共和国循环经济促进法》到连续多轮五年规划的部署，生产者责任延伸、“无废城市”建设等制度实践不断落地，为行业发展构建了基础制度框架。
从挑战来看，一是当前我国资源高效高值利用水平依然偏低：重点行业资源产出效率仍有提升空间，单位GDP能耗、水耗仍高于世界平均水平，高端再生材料大多降级利用，铜、铝等大宗金属再生利用仍以中低端资源化为主，稀有金属分选精度难以满足战略性新兴产业品质要求，大宗固废综合利用产品附加值普遍偏低，市场空间越来越有限；二是回收体系与产业链协同性不足：再生资源回收行业尚未完全摆脱因陋就简的业态，规范化程度不高，回收设施用地保障不足，战略金属、新兴产业固废缺乏专业回收渠道，产业链上下游协同不紧密，尚未形成跨行业的绿色供应链运营模式，回收端供给与生产端需求适配性偏弱，低值可回收物规模化、规范化回收利用模式尚不成熟；三是新旧固废叠加利用压力持续攀升：我国每年产生固体废物超过110亿吨、历年堆存工业固体废物约300亿吨，利用增量、消化存量的压力巨大，与此同时，动力电池、光伏组件、风机叶片等“新三样”固废即将进入规模化退役期，人工智能快速发展下新兴品类固废持续涌现，末端处置成本与环境压力同步加大；四是技术与服务支撑能力有待加强：智能分选、精细拆解、高端再制造等关键共性技术攻关仍有短板，行业数字化、智能化应用程度不高，循环经济领域生产性服务业发展滞后，缺乏物流、金融、数字化等高水平专业服务，难以支撑产业向高端化升级。
“十五五”时期是我国实现碳达峰的决胜期，也是保障产业链供应链安全的关键期，循环经济发展正呈现出以下鲜明的阶段性特征：一是循环经济的定位已从传统的固废处理、环保配套举措，上升为保障国家资源安全、助力“双碳”目标实现、强化产业链供应链韧性的核心抓手。在全球资源供应链不确定性加剧、国内主要资源对外依存度居高不下的背景下，循环经济不再是“环保补充项”，而是关乎发展安全与转型成败的“战略必选项”，被纳入国民经济循环全局进行统筹部署；二是循环经济发展阶段从“量的扩张”走向“质的提升”，发展重心从“扩大产能、提高利用率”的数量型增长，转向“全链条闭环、高值化利用、培育新质生产力”的质量型升级，目标是推动资源循环利用产业产值从5万亿元向8万亿元迈进，同时实现产业能级的整体跃升；三是治理边界从单一品类治理转向全生命周期全品类管控，治理范围从传统的大宗工业固废、“城市矿产”，拓展到“新三样”固废、新兴废弃物等全品类覆盖；治理环节从末端的回收利用，向前延伸至源头绿色设计、清洁生产，向后延伸至再生产品应用、绿色消费，形成“设计-生产-消费-回收-再利用”的全生命周期闭环；四是产业形态从粗放分散业态转向规模化专业化的现代产业体系，行业发展逐步摆脱“小散乱污低”的作坊模式，向规模化、专业化、智能化转型，通过产能调控与布局优化，培育骨干企业，提升行业集中度，同时推动循环经济向“制造+服务”融合转型，智能分选装备、高端再制造、第三方专业化服务成为产业升级的重要方向；五是循环经济成为资源安全与“双碳”目标的交汇点：一方面，再生资源替代原生矿产，能够降低关键资源对外依存度，增强产业链自主可控能力，另一方面，资源循环利用可显著减少矿产开采、初级加工环节的碳排放，成为工业领域减碳的重要路径，循环经济从单一环境效益向“资源-碳-经济”多重效益协同转变。
总体而言，《循环经济发展“十五五”规划》正是基于上述发展基础与阶段性特征作出的系统部署，其核心是通过全链条治理与产业升级，推动循环经济在新发展阶段承担起更重要的战略使命。
中宏网记者：《规划》明确，到2030年大宗固体废弃物年综合利用量达到45亿吨左右，您认为这一目标的设定有怎样的考量？实现该指标将面临哪些现实挑战？
刘建国：到2030年大宗固体废弃物年综合利用量达到45亿吨左右是《规划》中对大宗固废领域的核心量化指标，其设定并非单纯的规模扩张，而是基于我国发展基础、战略需求与阶段特征综合测算的结果，兼具战略引领性与落地可行性。
从“十四五”发展基础看，2025年我国大宗固体废弃物综合利用率已超过60%，年综合利用规模已接近42亿吨量级，以此为基数，到2030年达到45亿吨，年均增速约1.4%，属于温和可控增长区间。这一增速也与前述“十五五”循环经济发展从“量的扩张”走向“质的提升”的转型特征相匹配，说明我国循环经济发展不再一味追求利用率的迅速提升，而是要在巩固成熟品类大宗工业固废利用规模的基础上，重点挖掘磷石膏、赤泥、难选尾矿等短板品类的利用潜力，目标设定兼顾了发展连续性与现实承载能力。同时，大宗固废综合利用是资源循环利用产业的核心组成板块，45亿吨的利用规模也是2030年“资源循环利用产业产值达到8万亿元”目标的重要支撑，能够带动环保装备、绿色建材、技术服务等上下游产业发展，培育绿色经济新增长点，同时推动煤炭、冶金、建材等传统产业绿色转型。
到2030年大宗固体废弃物年综合利用量达到45亿吨左右的目标整体可达，但实现这一目标也需要克服诸多结构性、深层次矛盾，主要集中在五个方面：一是品类利用严重失衡，短板品类攻坚难度大：我国大宗固废涵盖煤矸石、粉煤灰、尾矿、冶炼渣、工业副产石膏、建筑垃圾、农作物秸秆七大品类，内部利用水平分化显著，秸秆、粉煤灰、煤矸石等成熟品类利用率已处高位，受市场空间限制，进一步提升的空间有限，磷石膏、赤泥、难选尾矿等品类因成分复杂、利用技术不成熟、处理成本高，利用率长期偏低，是拉动整体规模提升的主要瓶颈，这类固废往往集中在特定产业集群，技术突破和产业培育周期长，短期内难以快速放量；二是区域供需错配，运输半径制约规模扩张：我国大宗固废产地高度集中在中西部能源、矿产大省如内蒙古、山西等，而建材、工程建设等消纳市场主要集中在东部沿海与人口密集地区。由于大宗固废单位价值低、运输成本占比高，经济运输半径通常不超过300公里，导致“产废大省消纳不足、需求地区原料缺口”的结构性矛盾突出，跨区域调配经济性差，全域资源配置效率偏低，难以通过全国统筹快速提升利用规模；三是高值化利用水平偏低，市场内生动力不足：当前我国大宗固废利用仍以低端路径为主，多数用于路基填充、低档建材生产等场景，产品附加值薄、盈利空间窄，大量项目依赖政策补贴维持运营，而尾矿有价组分高效提取、固废制备高端功能材料等高值化技术，仍处于攻关或示范阶段，规模化应用成本高、落地难，且存在二次固废或遗留问题较多等问题，企业主动投资扩产的市场动力不足。若无法突破高值化瓶颈，单纯扩大低端利用规模的模式难以持续，也容易引发产能过剩风险；四是存量包袱与新增压力叠加，治理任务繁重：我国大宗固废历史累计堆存量已超600亿吨，且每年仍有大量新增固废未能实现利用而持续堆存，“十五五”时期既要有序消纳历史存量，又要应对城镇化、工业发展带来的新增固废增长，同时新能源矿产开发（锂、稀土等）还将带来新增尾矿等固废，增量与存量双重压力叠加，对利用产能、处置能力和治理效率都提出了更高要求；五是标准政策体系不完善，落地保障存在堵点：再生产品应用标准不健全，部分再生建材、再生骨料缺乏统一的工程应用规范与质量分级标准，下游建设单位存在“不敢用、不愿用”的顾虑，市场渠道不畅；激励政策落地门槛高，综合利用税收优惠、用地保障等政策存在认定流程复杂、指标紧张等问题，大量中小微企业难以享受到政策红利；统计核算体系不统一，不同部门、地区的统计口径存在差异，不利于目标的层级分解与考核落实。
整体而言，45亿吨目标的实现核心不在于单纯扩大低端利用规模，而在于通过技术突破、模式创新与政策完善，破解品类短板、区域错配、价值偏低等深层矛盾，切实推动大宗固废利用从“量的扩张”向“质的提升”转型。
中宏网记者：业内普遍认为《规划》最大特点之一是强化全链条统筹推进循环经济，区别于以往侧重末端资源化治理的思路，您如何解读此次规划提出的“全链条发展”内涵？该模式将带来哪些转变？
刘建国：《规划》提出的全链条发展，本质是运用系统观念打破以往“重末端、轻源头”的路径依赖，将循环经济的治理边界从传统的“废弃物末端资源化”，拓展至产品全生命周期、产业全环节、治理全维度的一体化统筹，是对“减量化、再利用、资源化”三大原则的全流程落地，其核心内涵可从四个维度解读：
一是生命周期全贯通，从“末端处置”转向“全流程循环”。这是全链条最核心的特征，即构建覆盖“绿色设计-清洁生产-绿色消费-规范回收-现代化再生-产品应用”的完整生命周期闭环。向前延伸，从产品设计阶段推行绿色设计、易拆解设计，生产环节推行清洁生产、原辅料替代，从根源降低资源消耗、减少废弃物产生，而非仅在废弃物产生后被动处置；向后延伸，打通再生产品的下游应用通道，扩大再生材料在工业制造、工程建设、消费品中的应用比例，真正形成“资源-产品-废弃物-再生资源-再生产品”的完整循环。这一特征对应《规划》中“全面筑牢减量化基础、加快提升资源化水平、持续扩大再利用规模”三大核心任务，是循环经济理念从原则走向全流程落地的标志。
二是重点品类全覆盖，从“传统品类为主”转向“新老品类统筹兼顾”。针对不同品类的产业特性与发展阶段，分类构建专业化闭环体系。对废钢铁、废有色金属、废纸、废轮胎等传统“城市矿产”，在现有产业基础上畅通回收-加工-应用全链条，重点提升规范化、规模化与高值化水平；对大宗工业固废、农业秸秆、建筑垃圾等品类，构建“产废-消纳-工程应用”的区域协同链条，破解供需空间错配的行业难题；对动力电池、光伏组件、风机叶片等“新三样”固废，以及算力设施废弃物等新兴品类固废，针对性补齐回收网络、拆解技术、高值化利用、再生材料应用的全链条短板，搭建专业化闭环回收体系，提前应对新兴产业规模化退役潮的挑战。
三是产业升级全维度，从“单点产能扩张”转向“生态产业培育”。围绕资源循环利用产业，从布局优化、技术研发、行业监管、服务培育四个维度全面发力，推动产业从分散的“处理环节”向完整的“产业生态”升级。上游优化产能布局，建立产能预警与调控机制，避免低端产能盲目扩张、同质化竞争；中游攻关智能分选、精细拆解、高端再制造等关键共性技术，提升装备智能化水平；下游培育循环经济服务业，推动产业向“制造+服务”融合转型，发展第三方综合解决方案、数字化溯源、绿色供应链管理等新业态，培育循环经济领域新质生产力。
四是多元主体协同共治，从“分段管理部门分割”转向“全流程多主体责任协同”。制度层面强化生产者责任延伸制度，压实生产企业的全生命周期环境责任，推动品牌企业深度参与回收、再生环节。监管层面建立跨部门联合执法、信息共享机制，依托数字化手段实现废弃物全流程溯源管控。主体层面打通政府、企业、行业协会、消费者的协同渠道，形成政府引导、企业主责、公众参与的全链条治理格局。
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