实施就业优先战略 促进高质量充分就业

国家发展改革委就业收入分配和消费司

　　就业是最基本的民生，事关人民群众切身利益，事关经济社会健康发展，事关国家长治久安。党的十八大以来，习近平总书记高度重视就业工作，围绕促进高质量充分就业作出一系列重要论述。党的二十届四中全会通过的《建议》从加大保障和改善民生力度、扎实推进全体人民共同富裕的战略高度，对促进高质量充分就业作出新的部署。做好“十五五”时期的就业工作，必须深入学习领会习近平总书记关于促进高质量充分就业的重要论述精神，全面贯彻落实党的二十大和二十届历次全会精神，坚定不移实施就业优先战略，强化就业优先政策，健全就业促进机制，扎实促进高质量充分就业。

　　一、深刻领会习近平总书记关于促进高质量充分就业的重要论述精神

　　习近平总书记关于就业工作的重要论述，特别是在二十届中央政治局第十四次集体学习时关于促进高质量充分就业的重要讲话，系统深刻、内涵丰富，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。《建议》关于就业工作的部署与习近平总书记重要讲话精神一脉相承、有机衔接，为我们在新时代新征程做好就业工作提供了根本遵循和行动指南。

　　深刻理解和把握就业优先的工作导向。习近平总书记强调，“更加自觉地把高质量充分就业作为经济社会发展的优先目标，使高质量发展的过程成为就业提质扩容的过程”。《建议》在“十五五”时期主要目标中提出“高质量充分就业取得新进展”，将“促进高质量充分就业”列为民生领域的首要任务，并进一步强调“深入实施就业优先战略，健全就业促进机制，构建就业友好型发展方式”，凸显了就业工作的重要地位。这要求我们始终坚持就业优先，提高发展的就业带动力，推动经济社会发展与就业促进协调联动。

　　深刻理解和把握当前就业领域的主要矛盾。习近平总书记指出：“人力资源供需不匹配，是当前我国就业领域面临的主要矛盾。解决这一矛盾，关键在于加快塑造素质优良、总量充裕、结构优化、分布合理的现代化人力资源。”《建议》提出“完善人力资源供需匹配机制，健全终身职业技能培训制度”，为破解结构性就业矛盾提供解决方案。当前劳动力市场正在经历深刻变化，劳动年龄人口逐步下降，人口老龄化、劳动力大龄化趋势更加明显，新一轮科技革命和产业变革深入推进，人力资源供需不匹配的结构性矛盾更加凸显。这要求我们统筹抓好教育、培训和就业，完善供需对接机制，从破解“有活没人干”入手，解决“有人没活干”的问题。

　　深刻理解和把握高质量充分就业的深刻内涵。习近平总书记强调：“在宏观层面，高质量充分就业主要包括就业机会充分、就业环境公平、就业结构优化、人岗匹配高效、劳动关系和谐等；在微观层面，高质量充分就业主要表现为劳动者不仅有活干，而且工作稳定、收入合理、保障可靠、职业安全等。”《建议》既注重从体制机制层面统筹发力，又始终聚焦劳动者的所感所盼，回应重点群体对高质量充分就业的关切。这要求我们坚持系统观念，从宏观处着眼，扩大就业容量，完善促进高质量充分就业的政策体系，从微观处着手，提升就业质量，不断增强劳动者的获得感、幸福感、安全感。

　　深刻理解和把握做好就业工作的总体要求。习近平总书记的重要论述，强调了促进高质量充分就业要坚持的方针和原则，并提出了始终坚持就业优先、着力解决结构性就业矛盾、完善重点群体就业支持政策、深化就业体制机制改革、加强劳动者权益保障五方面的重点任务。《建议》从健全就业促进机制、解决结构性矛盾、完善公共服务体系、加大创业支持力度、加强权益保障、完善就业影响评估等方面作出系统部署，为我们做好就业工作指明了方向。这要求我们扎实推进各项重点任务落实落细，推动就业工作不断取得新成效。

　　二、“十四五”以来就业工作取得积极成效

　　“十四五”以来，面对错综复杂的国内外形势，党中央坚持把就业工作摆在治国理政的突出位置，全国上下一道努力奋斗，在14亿多人口的发展中大国实现了比较充分的就业。

　　就业形势总体稳定。截至2025年9月底，“十四五”城镇新增就业累计达到6032万人，超额完成5500万人的目标任务。城镇调查失业率前4年均值为5.3%，低于5.5%的预期控制目标。劳动参与率保持在较高水平，成功将规模庞大的劳动力资源转化为发展动力。

　　就业结构更加优化。2024年城镇就业人员占比达到64.5%，较2020年提高2.8个百分点。三次产业就业人员占比分别为22.2%、29.0%和48.8%，其中第三产业就业人员占比较2020年提高1.1个百分点，吸纳就业主渠道作用进一步发挥，三次产业就业“倒金字塔”形结构进一步巩固。中西部地区吸纳就业能力显著增强，区域就业结构更趋均衡。

　　就业质量稳步提升。劳动者工资水平持续提高，劳动报酬占GDP比重从2020年的51.2%提高到2023年的53.1%。覆盖城乡劳动者的社会保障体系更加健全，截至2024年底，全国基本养老、失业、工伤保险参保人数分别达到10.7亿人、2.5亿人、3亿人。

　　创业带动就业活力不断释放。创新驱动发展战略深入推进，有效激发了市场活力和社会创造力，创业对就业带动作用不断增强。2024年末全国实有登记注册经营主体1.89亿户，“十四五”时期年均新增经营主体超1000万，年均创业担保贷款余额3000亿元。

　　重点群体就业工作扎实推进。高校毕业生人数连年增长，每年毕业去向落实率基本在90%以上。2024年全国农民工总量近3亿人，脱贫人口务工规模稳定在3000万人以上，为巩固拓展脱贫攻坚成果作出了积极贡献。截至2025年9月底，累计帮助2505万城镇失业人员再就业、811万就业困难人员就业。

　　就业服务能力进一步增强。覆盖城乡的就业公共服务体系更加健全，建成近9000家零工市场，推动服务资源向基层延伸、向农村覆盖。健全终身职业技能培训制度，“十四五”时期累计超4200万人次的企业职工、超3100万人次的农民工接受补贴性职业技能培训。支持地方建设341个公共实训基地，开展实训近600万人次。

　　总的看，“十四五”以来就业工作取得的积极成效，根本在于以习近平同志为核心的党中央领航掌舵，在于习近平新时代中国特色社会主义思想科学指引。这些成就充分证明了我国社会主义制度的优越性，展现了我国劳动力市场的巨大韧性和潜力，为做好“十五五”时期就业工作积累了宝贵经验、奠定了坚实基础。同时，也要清醒地看到，“十五五”时期就业工作面临的环境更趋复杂严峻，新一轮科技革命和产业变革加速突破，人口结构深刻变化，全球经济格局深度调整，不确定难预料因素增多，结构性就业矛盾更加凸显，重点群体就业压力不容忽视，促进高质量充分就业仍任重道远。

　　三、扎实推动“十五五”时期高质量充分就业取得新进展

　　“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，做好就业工作至关重要。必须深入学习贯彻习近平总书记关于就业工作的重要论述，认真贯彻落实党的二十届四中全会精神，坚持以人民为中心的发展思想，全面贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针，以推动高质量发展为基础，以实施就业优先战略为引领，以强化就业优先政策为抓手，以深化就业体制机制改革为动力，持续促进就业质的有效提升和量的合理增长，不断增强广大劳动者获得感、幸福感、安全感。

　　强化就业优先导向，推动就业扩容提质。解决就业问题根本上要靠经济发展，促进高质量充分就业要靠高质量发展。强化就业优先导向的宏观调控，把高质量充分就业作为经济社会发展的优先目标，高效有序做好宏观政策取向一致性评估，推动财政、货币、投资、消费、产业、区域等政策与就业政策协调联动、同向发力，构建就业友好型发展方式。加强产业和就业协同，因地制宜发展新质生产力，不断壮大实体经济，做大做强新兴产业，推动先进制造业集群发展，加快生活性服务业品质化多样化发展，支持发展吸纳就业能力强的产业和企业，努力创造更多高质量岗位。积极培育新职业新岗位，大力发展数字经济、绿色经济、银发经济，推动灵活就业、新就业形态健康发展，开发新的就业增长点。支持各类经营主体稳岗扩岗，综合运用财政金融、税收优惠、社会保障等政策措施，持续推动经营主体纾困解难，增强稳岗扩就业能力。完善就业影响评估和监测预警，综合应对外部环境变化和新技术发展对就业的影响。

　　加强人才培养培训，着力解决结构性就业矛盾。提高劳动者素质、加快塑造现代化人力资源，是破解结构性就业矛盾的关键。加快建立人力资源需求预测机制，科学研判人力资源发展趋势，统筹抓好教育、培训和就业，动态调整高等教育专业和资源结构布局，提高教育供给与人才需求的匹配度，实现技能人才培养和市场需求有机衔接。开展大规模职业技能提升培训，加大急需人才培养力度，积极构建以市场化培训为主导、行业企业自主培训为主体的职业技能培训供给体系，强化重点行业企业技能人才保障。健全终身职业技能培训制度，加快发展现代职业教育，全面推行企业新型学徒制培训。强化技能提升培训设施建设，统筹多种资金渠道支持产教融合实训基地建设，共建共享一批公共实训基地。拓宽技能人才发展通道，建立完善国家资历框架，完善技能要素参与分配制度。

　　加大支持保障力度，稳定和扩大重点群体就业。高校毕业生是宝贵的人力资源，农民工是国家现代化建设的重要力量，就业困难人员是兜牢民生底线的关键群体，必须下大力气抓好重点群体就业工作。拓宽高校毕业生等青年就业渠道，促进市场化就业，开发更多有利于发挥所学所长的就业岗位，鼓励青年投身重点领域、重点行业、城乡基层和中小微企业就业创业。推进农村劳动力就业增收，统筹推进外出就业和就地就近就业，着重引导外出人才返乡、城市人才下乡创业，加大以工代赈实施力度，加快形成双向流动、互融互通的城乡统筹就业格局。做好退役军人就业服务保障，引导退役军人围绕国家重点扶持领域就业创业。完善困难人员就业援助制度，加强对大龄、残疾、较长时间失业等就业困难群体的帮扶，鼓励支持企业吸纳就业、自主创业，统筹用好公益性岗位，确保零就业家庭动态清零。

　　完善就业公共服务体系，促进服务均衡可及。健全就业公共服务体系，是落实就业政策的重要保障，是促进高质量充分就业的重要支撑。完善就业公共服务制度，健全户籍地、常住地、参保地、就业地公共就业服务供给机制，促进服务资源向基层延伸、向农村覆盖、向边远地区和就业困难群体倾斜。加强就业公共服务体系建设，构建覆盖城乡的就业公共服务网络，推进信息服务智慧化，提高人力资源市场规范化水平，提供更多市场化就业服务供给。深化劳动力要素市场化配置改革，同步推进户籍制度、用人制度、档案服务改革，加快破除妨碍劳动力市场化配置和自由流动的障碍，形成合理、公正、畅通、有序的社会性流动格局。

　　加强劳动者权益保障，营造公平有序就业环境。强化劳动者权益保障，是促进高质量充分就业的应有之义，是增进民生福祉的重要基础。健全劳动法律法规体系，完善适应灵活就业和新就业形态劳动者的权益保障制度。提高劳动报酬在初次分配中的比重，健全各类要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的初次分配机制。加强对企业工资分配的宏观指导，完善劳动者工资决定、合理增长、支付保障机制。扩大社会保险覆盖面，健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社会保障制度，全面取消在就业地参保户籍限制。构建和谐劳动关系，完善劳动标准体系和劳动关系协商协调机制，持续整治人力资源市场秩序，有效治理就业歧视、欠薪欠保、违法裁员、求职陷阱等乱象。（原文发表于《习近平经济思想研究》2025年第11期）