近日,海南省住建厅对在施工现场不落实扬尘防治措施的4家施工单位记不良行为记录扣3分,并在“海南省建筑市场监管公共服务平台”予以公布,并公布了18家诚信“黑名单”企业。企业的不良行为记录将形成诚信评价结果,直接影响企业参与招标投标、市场准入、资质资格许可、创先评优。
不单是扬尘防治等文明施工行为纳入诚信信息,涉及建设单位及施工、监理、勘察、设计、造价咨询、招标代理等7类企业和7类从业人员的300多类违法违规行为都纳入诚信评价管理,存在恶意拖欠农民工工资、发生质量安全事故、围标串标等严重违法违规行为被列入“黑名单”清出市场。这种让“今天的行为决定明天的市场”的监管举措,使得企业和从业人员比过去更加注重信誉,对主管部门提出的整改要求立行立改,整改完成率大幅提升,建筑市场秩序逐步规范。这一转变得益于海南省构建的建筑市场诚信评价管理体系。为推进放管服改革优化营商环境加强事中事后监管,营造诚实守信建筑市场环境,2017年1月,省住建厅印发了《海南省建筑市场诚信评价管理办法(试行)》(以下简称《诚信管理办法》),制定了第一批信用主体诚信评分标准,标志着海南省正式迈开了建筑市场诚信体系建设的步伐。截至2019年3月底,海南省建筑市场监管公共服务平台已经发布企业和从业人员良好行为信息809条,不良行为信息318条,黑名单18条。根据信用主体分值,信息平台按照评分规则自动划分评价等级,共发布了三期阶段评价等级,51家施工企业评为A级,18家企业评为D级。建筑企业对诚信评价等级反响积极,诚信评价管理初见成效,助推海南自由贸易试验区一流营商环境建设。
海南省建筑市场诚信评价管理体系建设情况
建立诚信“黑名单”制度。省住建厅建立了建筑市场诚信“黑名单”制度,凡是违法违规行为造成严重后果或社会影响的企业和个人,列入诚信“黑名单”,实行“一票否决”。也就是说,对总体上能够遵纪守法诚实守信的企业划分ABCD诚信等级,但是对严重违法违规企业,按照市场监管“底线原则”,直接列入黑名单,采取严格监管甚至清出市场的措施,使失信者“一处失信,寸步难行”。
体现行业引导作用。海南省的建筑市场诚信体系建设,诚信评分规则中体现主管部门的监管重心,发挥行业引导的作用。例如,为落实省政府大力发展装配式建筑措施,对应用装配式建筑的企业予以较大比例的诚信加分,推动装配式建筑发展,鼓励企业引领先进。质量安全管理是重中之重,对质量安全方面的违法违规行为扣分值占比高,倒逼企业不敢轻易“翻篱笆”、“触红线”。再例如,过去企业对创建标准化示范工地的积极性不高,觉得要投入大量物力财力人力,产生的社会效益却不高。现在对创建示范工地予以诚信加分,提升企业诚信等级,企业积极性大大增加,效果非常显著。诚信管理办法实施以来,已有不少企业主动向市县请缨创建示范工地,这就是靠信用评价激发了行业创先争优。
创新诚信信息采集渠道。过去只把行政处罚作为不良行为记录,但行政处罚程序较多,罚款金额大,受“打招呼”等多方面因素干扰,执法阻力大,住建主管部门每年作出的行政处罚寥寥无几,难以形成监管威慑力。建立诚信评价制度后,海南省建筑市场不良行为记录,不仅包括行政处罚信息,还将各级住建主管部门在日常监管中做出的通报批评、行政检查中经核实的违法违规行为列入不良行为记录,促使企业对整改要求快速做出反应。据统计,诚信评价管理施行不到3个月,各市县住建主管部门采集的不良行为信息就突破100条,远超前3年行政处罚数量。打通了诚信信息采集渠道,丰富诚信信息的采集类型,执法阻力变小了,监管时效性更加凸显、震慑力更强;既选树了先进,又惩戒了典型。信用信息按照“谁表彰,谁采集”、“谁监管,谁采集”、“谁处理(罚),谁采集”的原则采集,充分发挥了基层住建主管部门的监管作用,切实把参建各方主体责任落实到施工现场管理中,把动态监督落实到工程建设生命周期的每个关键节点中。
实现“三统一”。海南省是全国为数不多的实行统一诚信评价标准的省份,海南省建筑市场诚信评价体系打破各市县诚信信息割裂藩篱,实现了全省统一采集标准、统一评价办法、统一操作平台,实现“数据一个库、监管一张网、管理一条线”的工作目标。其运行机制是:全省各级住房城乡建设主管部门通过一个平台办理质量安全报监、施工许可、监督执法和竣工验收备案。监管平台以施工许可为切入点,自动采集项目信息,建立企业、人员、项目三大数据库。在三大数据库信息化的基础上,建立全省统一的诚信评分标准,通过日常动态监管记录和发布诚信行为信息,形成企业和从业人员诚信评价等级。将信用评价等级与市场准入、资质审批、创先评优、招标投标、动态监督检查等关联,构建海南省建筑市场诚信评价体系,对建筑市场信用主体实施差别化管理。
实现信用主体全覆盖。《诚信评价管理办法》将建设单位以及参与工程项目建设活动的勘察、设计、施工、监理、造价咨询、工程质量检测、预拌混凝土生产、招标代理等8类企业及其相关从业人员全部纳入诚信管理的范畴。目前,已经发布了施工、监理、检测、预拌混凝土、造价咨询、招标代理机构、注册建造师、注册造价咨询师等7类企业和7类从业人员的诚信评分标准,勘察、设计企业的诚信评分标准也将适时出台。
存在的问题
诚信管理缺乏法律支撑。就建筑市场信用体系建设而言,相关立法工作明显滞后。建筑市场诚信管理的规定大多以规范性文件的方式出现,法律依据不充分,执行力不足。例如,不管是住建部还是海南省,多个文件中都提及列入黑名单的或严重违法行为的,将依法限制参与招投标。但是《建筑法》、《质量管理条例》等建设法律对失信黑名单、转包挂靠、质量安全方面严重违法行为是没有限制市场准入的处罚条款。主管部门无法可依的行政处罚或处理措施随时都面临行政复议或诉讼败诉风险。
下一步工作设想
建立健全诚信管理法规体系。法律法规是建筑市场诚信体系建设最重要的依据,它可为信用行为和监管行为提供“游戏规则”。海南省应结合本省实际,利用特区立法权出台《海南经济特区建筑工程管理条例》,构建建筑市场诚信评价体系顶层设计。加强诚信立法,需要明确三个方面的问题:一是要明确诚信管理的法律地位、建设方向,明确信用信息征集、查询、使用、管理、公开的行为规范的法律法规体系,同时配套可操作性强的实施细则等规范性文件,使诚信体系建设有法可依、有章可循。二是明确市场各主体上的信用权利和义务。三是明确监管部门的信用监管职责。在政府主导的信用管理模式下,政府部门的监管权力和责任更需要规范和明确。一方面防止权力滥用,另一方面防止失职渎职,切实把权力关进制度的笼子里,强化诚信监管的严肃性、规范性和强制性。
完善建筑市场信息化建设,发挥诚信联合惩戒作用。再好的顶层设计如果不运行,只能是废纸一张。根据诚信评价结果对信用主体实施差别化管理是建筑市场诚信体系健康运行的动力所在。不实行差别化管理,守信者得不到奖励,失信者得不到惩戒,诚信体系也就失去了应有的目标和意义。推动诚信评价管理的应用,一是要继续完善“海南省建筑市场公共服务平台”(房屋建筑工程全过程监管平台)建设,为信用信息的记录、采集、评价、和依法发布和使用,提供一个数据准确完备、信息互联共享、操作简单便捷、运行高效规范的信息化监管平台。二是要大力推进诚信等级在行政许可、市场准入、招标投标、资质管理、工程担保、评先树优、规费收缴、市场监管等工作中的应用。要加强与工商、金融、司法等部门的互联互通,推进诚信信息共享,让诚信等级优良企业享受到守信带来的实实在在的政策优惠,让失信者收到严格惩戒。
加强市县执行力度的层级督察。诚信信息光靠省厅进行采集录入是远远不够的,主要还得靠市县住建部门在日常监管过程中进行采集录入,发挥属地监管职责。在监管实践中,不良行为的采集录入是个难点。各市县要打破地方保护和传统管理模式的影响,不得隐瞒不报或不及时采集不良行为,影响诚信评价结果的公平与公正。省厅要建立考核机制,做好各市县诚信评价管理的层级督查,定期指导市县开展工作。