中宏网北京7月14日电 中国人民大学财政金融学院副院长贾俊雪近日出席中国宏观经济论坛（CMF）宏观经济热点问题研讨会（第31期）并以“中国特色财政政策体系建设：财政政策如何更加积极有为？”为主题进行报告。
以下是报告内容：
这几年关于财政政策如何更加积极有为，成为一个热点和焦点问题。
一、财政政策转型发展
中国财政政策从改革开放以来划分为几个时期，一是1998年前的财政政策，总体是适度从紧或相对被动的财政政策。这首先与计划经济时代一直信奉的综合平衡思想有关，这个时期我们想追求财政平衡，但由于财政收入占GDP比重和中央财政收入占总财政收入比重不断下降，所以很难做到平衡。表现为基本上每年都有赤字，但规模相对较小，而且采取的融资方式更多的是赤字货币化，这延续了计划经济时代的财政银行的“连裆裤”的问题。从1994年禁止财政部向央行借款。
1978年-1998年期间，除了少数年份有盈余之外基本都是财政赤字，但规模相对较为平缓。从1978-1994年来，财政收入不断下降，所以，这是一种相对被动的财政政策。
第二个阶段是1998-2008年积极财政政策。这两次的积极财政政策相似，都是以大规模基础设施投资为主，以2008年为例，4万亿投资计划，中央拿1.18万亿，地方为实现这一投资计划带来地方债务快速增加，主要是地方投融资平台，当然还有整个宏观层面上的货币超发，这是以大规模基础设施为主，同时实施了结构性减税，有增有减的结构性减税，本质上是结构性增税，突出表现在20世纪90年代末近15年的财政政策高速增长期。到2012年，宏观税负按财政部口径是30%，按财经战略研究院口径是35.3%，1998年以来赤字率出现激增，到2002年才下来，积极财政政策淡出，2008年又出现一个相对大幅度增加，而财政收入从1994年以来出现了快速增长。
基础设施。在1998年，基础设施资本存量指数和国内生产总值指数出现明显分化，之前保持比较好的同步性。1998年以来，基础设施出现明显大幅度上扬，同时，企业税负也在不断增加，根据工企算的企业有效平均税率，无论是哪一类企业，有效税率都在不断增长。地方政府性债务余额，增长率从1998年、2010年始终保持高位。
新时代的财政政策主要是转型发展的态势。首先一个突出的态势是大规模基础设施政策在逐渐淡出，原因是靠其拉动经济的模式难以持续，有三个方面：一是政策效应减弱。1998年以来我国的基础设施实现了跨越式发展，这意味着基础设施投资的边际收益递减，从理论上公共基础设施投资对产出增长和TFP增长是倒U型的，有一个最优规模。二是投资效率降低，这也是前几年为什么财政赤字始终保持历史上相对高位，但看到的效果不是特别明显，以至于关于财政政策如何积极有为成为大家讨论的热点问题，很重要的原因在于基础设施的政策效应减弱。三是政策空间有限，从20世纪90年代末，我国财政收入大幅增长，税收动员能力已经渐近极致，土地财政也渐近极致，特别是对房地产的重新定位，不会再像之前那样大幅增加，这意味着基础设施投资的资金来源不会像原来那样充足。还有一块是财政可持续性问题日益突出，从1998年以来地方政府债务快速累积，到2013年6月底达到17.9万亿，很多省份甚至债务率超过100%。第三点和新时代以来强调的新发展理念不符，新时代以来强调供给侧结构性改革和创新驱动、高质量发展理念，这些都需要激发市场活力、激发企业活力和企业创新能力，而企业税负负担不断加重与新发展理念不符。
正因为如此，我们从新时代开始就逐渐的强调以减税降费政策为主，尤其是2016年以来，推行一系列减税降费政策，营改增、个人所得税改革、小微企业普惠性税收减免、清理规范政府性基金、取消或听证行政事业性收费、降低社保费率，2015年职工五项社保总费率41%，经过六次下调，2019年底降至33.95%。2016-2020年新增的减税降费累计达到7.6万亿，宏观税负2018年降至28%，2019年降至27.38%，减税降费的幅度还是蛮快的。
抗疫时期积极财政政策出现一些变化，一是因为疫情对经济冲击还是很大的，预算赤字率2020年为3.6%以上，增加了1万亿抗疫特别国债，2021年为3.2%，公共投资这块加大了一定的力度。
减税降费力度很大，2020年7批28项减税降费，为市场主体减负超过2.6万亿元，但有一个有意思的信号，2020年6月国家税务总局召开全国税务系统视频会议，要求坚决查处征收“过头税费”等违规行为，这反映出地方层面上征收“过头税费”现象应该说是有冒头的现象。
2021年的积极财政政策做了一些改变，总的来说力度有所下降，但依然是继续执行制度性的减税政策，延长小规模纳税人增值税等政府优惠执行期限。
当前的财政政策主要是一个信号，四个对冲。一个信号是提高赤字率，发出积极信号。四个对冲，适度增加政府投资，对冲经济下行压力，加大减税降费力度，对冲企业经营困难，加大转移支付力度，对冲基层“三保”压力。特别是建立了一个特殊的转移支付机制和财政资金直达机制，这是抗疫时期的积极财政政策。
二、财政政策的逻辑体系
一是制度逻辑，中国的财政政策有一个鲜明特点，是因为中国特色的社会主义制度，政策制定是中央经济工作会议，中财办、国务院、发改委、财政部负责政策实施，因为是单一制国家，我们一直强调中央和地方共同落实财政政策，这意味着中央制定的财政政策有效落地需要地方切实贯彻中央的政策意图，这个问题之后我们会涉及到。
其次是治理逻辑，我们一直强调中长期的战略规划，典型代表就是五年规划，与短期相机抉择政策相结合。我们强调总量治理和结构治理相结合，无论是1998年、2008年还是近期都在强调这个问题。
还有综合平衡思想，黄达老师提出的“财政信贷综合平衡论”，还有一块是地方政府行为经济周期，我国的经济周期的波动与地方政府行为有密切关系，地方政府在财政激励下会有一个引资和投资的冲动，进而带来投资冲击产生经济波动，这意味着从理论和实践上财政政策的落实都需要地方政府的配合。
三、新时代中国特色财政体系建设的问题
目标：统筹发展与安全
党的十九届五中全会提出坚持统筹发展与安全，明确了新时代的财政政策目标，就是统筹经济社会发展和财政安全（财政可持续性）。
从1998年以来中央层面一直特别关注这两个问题，我们一直在发展经济稳定和财政可持续间做出一个统筹。现在特别明确提出这个问题，这里有两个核心问题需要很好解决，第一个核心问题是现在强调供给侧与需求侧相结合，特别是确保实质性减税降费政策如何有效落地和更好发挥作用。二是如何确保财政可持续性。
如何确保实质性减税降费政策有效落地和更好发挥作用。首先需要解决的问题是要明确减税降费的逻辑起点是什么？就我个人而言，我认为减税降费的逻辑起点不在于它本身，而在于控支。有两个方面的原因，首先看第一个。其实，财政最核心的是三角关系，“支出、税费、赤字、债务”。我们实施减税降费政策。一种情况下是政府支出不变或增加，减税降费必然意味着要增加赤字和增加债务，如果你想维持政府债务不变，甚至想削减政府债务，同时还要实施减税降费政策，就意味必须要削减支出，这个逻辑，减税降费的逻辑起点在于支出控制。
从20世纪90年代末到党的十八大以前，中国政府的行为模式越来越突出，这个行为模式就是动态的“高支高收高债”行为模式。这里强调的是动态，它在增加，支出、收入和债务都在增加。这种行为模式的逻辑起点就是高支，支出的快速增加主要是依赖于大规模基础设施投资拉动经济，大规模的基础设施投资增加就意味着必须为它筹措资金，相应的就带来高收，财政收入、土地财政超常规增长。同时还会带来高债，地方政府债务规模的快速膨胀。这都是因为高支。
到底为什么会形成高支？原因有两个方面，或者说和地方政府的两个行为策略有关：一是高支出竞争策略，这个不多说了，各个地方政府或不同辖区的地方政府都在依靠大规模基础设施投资来提高经济。二是成本转嫁策略，这个之前谈得比较少，所谓的成本转嫁策略与1994年分税制改革形成的财政管理体制有关。1994年以来我们形成这样一种财政体制模式，支出责任在层层下移，收入责任或财权在层层上涨，依靠转移支付弥补地方财政缺口和地方财政失衡，这会带来所谓的成本外溢。支出所带来的收益基本是由本辖区享受，但它没有承担所有成本，有一部分收入或者成本来自转移支付，中央和政府通过转移支付以支持高投资获得支出，这带来成本外溢，地方部分支出成本通过转移支付渠道转嫁给中央政府或其他辖区政府，因为中央转移支付资金有可能来自于其他地区税收收入。我们知道只要有成本的外溢性，这种行为一定是过度的。
所以，正因为这两个策略导致了高支、进而导致了高收和高债。
从实践来说，我们要想改变这种行为模式，也意味着控支实际上是减税降费的逻辑起点。这是一个问题，明确了减税降费的逻辑起点在于控支。
如果不能有效的控支，有可能带来两个后果，第一个就是债务压力可能会持续增加，一方面没有办法有效控制支出，另一方面还要实施减税降费，债务压力肯定会增加，财政风险加剧。
另一种可能出现的实质性减税降费政策无法有效落地，为了避免债务压力，一方面控制不了支出，另一方面还要控制债务，减税降费就没有办法有效落地，很可能出现一种现象就是梯内损失梯外补，减少某些税费又增加某些税费，回到之前有增有减实际上是结构性增税。这是地方政府层面普遍的一个策略，所以不能有效控支，就会带来这两个后果。
紧接着的问题是怎样有效控支，以为减税降费政策腾出政策空间，当然前提是确保财政可持续性，这里主要有三点。
一是减少政府干预，推进市场化改革。比如适度放开基础设施，教育和医疗卫生等领域，只要进一步理清政府和市场的边界，减少政府的过多干预，比如说医疗卫生领域，目前公立医院特别是三甲公立医院问题就是拥挤，但事实上我们可不可以采取的策略是放开高端医疗市场，财政主要补基础，高端医疗市场可以放开，比如愿意花几十万生孩子，我们可以允许社会资本进入提供这个服务。最后放开医疗卫生高端市场，我们通过收税或收费再来反哺基础性的医疗卫生领域，这当然是我的一个想法了。
二是基础设施投资规模要适度削减，调整投向。基础设施规模应该不能大规模增长，这应该形成共识，更为重要的是调投向就是补短板，还有一块是压缩行政性支出，这两年我们一直在压缩行政性支出，过紧日子，但这个够吗？我个人认为更深层次的问题还是精简政府机构，只有当政府机构精简下来，这时候再压缩行政性支出可能会有更大空间。所以，这块改革都是一些“硬骨头”改革。二是深化财税体制改革，适当下放财权、上移支出责任，控制转移支付规模。之所以地方政府形成高收高债行为模式，很重要的是我们形成转移支付弥补地方财政缺口机制有关。同时，地方也面临很多现实问题，一方面支出责任比较大，二是财力不够。这种时候它就有可能产生一方面借债，另一方面没有办法有效贯彻中央减税降费政策。
缓解这个问题是向下放开财权、上移支出责任，控制转移支付规模，尤其是转移支付规模带来的问题，但也同时存在道德风险问题，关于控制道德风险问题要给予比较大的关注。
完善财政管理，提高支出效率，怎样有效地提高支出效率，让好钢用在刀刃上，目前我们的支出效率还是有一些问题的。
重点说一下警惕民生性“面子”工程，确实长期以来民生性服务是短板，所以这些年我们一直强调发展或提供民生性服务。但是，也需要警惕或注意在提供民生性服务过程中的支出浪费和支出效率低下问题，这个问题现在有一些冒头倾向，而且民生性面子工程比我们以前一直强调的楼亭馆所问题更具欺骗性，这需要高度警惕。
我们能够真正理清政府与市场的边界，通过深化财政体系改革和完善有效财政管理，就可以为减税降费腾出政策空间。
如何确保财政可持续性？
在谈第一个问题的时候已经涉及到这个问题，如果能够比较好地控制支出规模，就可以在实施减税降费政策同时，比较好地确保财政可持续性。此外还有一些制度上的完善，一是完善预算管理体系，这在今年4月国务院下发关于进一步深化预算管理制度改革意见，其中很重要的一块内容就是关于地方债的监管问题，这也是确保财政可持续性的重点，因为就中央层面债务并不大，风险点主要在地方政府债务，地方政府债务更多是隐性债。2014年实施新预算法，采取开前门堵后门，开前门做得很好，但堵后门存在很多不足，隐性债务依然在累积。这块思路是通过市场机制和行政问责这两种手段来实现控制隐性债务，削减存量，这两个机制还需要进一步完善。首先是市场机制，债券市场的规模相对较小，能不能依靠这个市场起到很好的约束债券的发行或者是城投债、政府债券，起到很好的监督约束作用，这还需要谨慎。
二是问责制，尤其今年，这应该是下力度做的工作。但这个也有一些地方需要特别注意，我们知道债务风险是累积的风险，不是今年借债相对高就出现问题，这时候可能会出现责任难以清晰划分问题，板子打在谁身上？出现问题是打在前任身上还是打在现任身上。现在的做法是控制当期隐性借债规模，这个规模控制在多大是合适的，还是需要研究。要强化前瞻性赤字管理，拓宽预算赤字指标口径，比如制定5年7年滚动赤字管理体制，加强中长期财政规划管理对于年度预算的约束。
严格控制赤字货币化，这个在中央层面已经做得很好，但问题可能会出现在地方，特别是地方投融资平台。这是财政和金融风险容易出现相互传导，交互叠加放大的地方，这个地方也是我们在确保财政可持续性，尤其是实现财政安全、金融安全需要重点解决的问题。
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