清华大学公共管理学院院长、CIDEG主任薛澜教授做主题发言
“伴随技术日新月异,新兴产业技术和商业模式的发展路径有高度的演变性和不确定性,这对监管提出了很强的挑战。通过法律法规进行规制的监管,特点往往是高度确定性、稳定性和连续性,传统监管方式对于新型产业快速迭代的发展进程明显存在不适配。” 2016年10月24日,清华大学公共管理学院院长薛澜在“产业发展与国家治理高层论坛”上表示。
对此,薛澜认为,应该借鉴适应性治理的方式,放弃传统治理对于效益最大化的单纯片面追求,不仅追求效率,还要把风险控制在可接受的水平,未来治理应该在效率和风险控制两个维度全面考量。第二规制可能要依靠互联网和大数据为基础,而不是简单根据经济学的学理或者政治科学的原理,而是真正从实际出发,实事求是。
同时还要加强协调治理,在规制制定过程中,与企业、用户进行充分沟通。是在具体制定规制政策的时候,一方面要方向“明”,明白导向是什么;另外一个是下手“轻”,不能把刹车踩死,才能够发挥四两拨千斤的作用。
以下为发言实录:
薛澜:
关于这个主题,我们要从三个方面来谈。首先是分析一下新兴产业的特点。其次是这些特点给产业规制带来什么新的挑战。最后,是如何在监管新兴产业过程中,做出推动创新与规制风险的合理平衡。
新兴产业的特点之一就是产业发展的路径有很大的不确定性。这实际上跟技术创新的突飞猛进相关。比如基因检测技术,九十年代中期人的基因组测序要花上十亿美元,今天可能在一千美元以下,成本下降的幅度比半导体技术中的摩尔定律还快。技术的变化日新月异,总会带来很多的惊喜和烦恼。新兴产业第二个特点就是商业模式也在不断创新。以网约车为例,现在网约车可能是在提供似于出租服务的出行服务。但如果再跟电动汽车结合,再跟人工智相结合,马上又可能有新的服务模式。现在很难想象这些新兴产业的未来,会给人们创造什么样的产业,甚至有可能很难去定义到底在哪个产业里。商业模式的创新也有很高的不确定性,我们在书斋里很难想象这种不确定性。
第三个特点就是对社会的影响也存在着不确定性。一方面新兴产业给人们带来惊喜、享受和各种想象不到的解决方案。但新兴产业也可能给我们带来意想不到的风险。如基因检测,好处众所周知。现在谈精准医疗,一个非常重要的基础就是基因检测,根据基因检测能够分析出得某种疾病的概率,逼得我们改变不良生活习惯,降低发病的概率。但另外一点,提供临床基因检测服务也需要有良好的规制,否则也会有不少麻烦。例如,如果有人检测出患某种癌症的机率是40%,假设病人心理素质不太好,可能本来没有病也会吓出病来。此外,如果病人基因检测的数据泄露,也会导致诸多问题。如用人单位可能会因为申请者的某种遗传特点在招人的时候搞基因歧视。说不定哪天网上婚恋的网站会要求男女双方首先互相交换各种的基因检测结果。这样下去的后果真是难以想象。当然,新兴产业也会给政府规制企业提出新的问题。比如人们在网上约车,车主利用其业余时间去载客,这算不算就业,如果算,谁是雇主。再如,像网上商务活动要不要交税?用什么法律依据来收?
下面可以谈一下新兴产业对产业规制提出的挑战。首先,产业的规制需要政府通过法律法规来实施。其特点是高度的稳定性和连续性。对产业进行规制的法律法规,要经过非常审慎的利弊分析,规则提出来就要有稳定性,不能朝令夕改。但是新兴产业的特点是瞬息万变,按照传统的方式来建立规制体系,很有可能规制体系还没有出来产业已经消亡了,或者变成另外一个新的形态。同时,传统的产业规制有两类,一类是经济性的规制,还有一类就是社会性规制。经济性规制的一个重要内容就是反垄断。但是有些新兴产业有网络外部性的特点和自然垄断的特点,传统的反垄断规制反而可能会阻碍新兴产业的发展。其次从社会规制来讲,尤其是安全带来风险的规制,确实要有明确的依据,了解有什么样的风险,才能找到如何规制的途径。但是新兴产业发展比较快,技术上也有不确定性,所以风险规制的利弊很难计算。
面对新兴产业的特点,以及由这些特点产生的对规制的挑战,如何解决?一个思路就是应当考虑采取适应性治理的思路来规制新兴产业。其基本政策思路如下:首先要是放弃传统治理对效益的片面追求。传统的政策分析对不同规制方式要进行权衡利弊,使得最后的收益减去成本最大化,实现效益的最大化。但是新兴产业治理还有一个要考虑的因素是风险,增加了一个新的追求目标,一个新的维度。决策者不仅仅追求效率最大,还要把风险控制到尽可能低,或者可接受的程度。有的时候这两者可能一致,这当然最好。但还有一种情况下,效率很高的时候,风险也很高,这个时候我们可能就要在两个维度上去平衡。所以,适应性治理的目标有可能多元化,而不是简单的效率最大化。其次,适应性规制可能要依靠互联网和大数据为基础,而不是简单根据经济学的学理或者政治科学的原理,需要真正的从实际出发,实事求是,从大数据中掌握事务发展的内在规律。第三,要加强协同治理。在规制政策的制定过程当中,跟企业、用户和其它利益相关方进行沟通。例如在地方政府对网约车服务行业出台新的规定时,公众的声音,好像没有被听取。这样的决策,搞得不好就要返工。最后,也是最关键的,就是在具体制定规制政策的时候,一方面要方向“明”,明白导向是什么;另外一个是下手“轻”,不能把刹车踩死,才能够发挥四两拨千斤的作用。