编者按:中国宏观经济研究院是国家发改委重要经济研究机构。该院鼓励科研人员调研国情,见微知著,走出书斋以接地气。本网从众多调研成果中选其36篇独家连载,以飨读者。
宏观调控如何落地小城经济?
——春节返乡对小城几个侧影的观察与思考
投资所投融资室 郑征
内容摘要:在我国的宏观经济空间分布上,以大城市和城市群为主导的区域极化不断增强,经济空间的中心边缘结构分化日益突出,不过,广大的县域小城依然对宏观调控政策的实施有很大影响。然而需要注意的是,县域小城的经济社会规模,而不是县域行政区划层级,或者小城的地理位对全国性宏观调控在基层的贯彻落地可能有更直接影响。
国家层面的宏观调控如何影响小城经济?或者理论化地表述为:国家层面的宏观调控政策与县域小城经济的直接关联性表现在哪里?是宏观方向上,还是具体落实的操作上?或者如何在二者之间求得平衡?春节期间,笔者带着这个问题返回河南省舞钢市探视双亲。
通过对这个只有10万城市人口的中部县级城市几个侧面的观察,以及与亲朋好友、街头游客、路边商贩的聊天,笔者得到这样一个直观感触:
如果不是直接具体到项目层面,比如舞钢市石漫滩水库的复建,河南省高速公路网舞钢市连接线,或者舞阳钢铁公司生产线扩建等;或者如果不是具体到企业、甚至个人,比如环保治理专项行动舞钢市造纸厂被点名,农村种粮补贴和土地流转需要个人身份信息等,那么比起大城市,或者主要城市群地区,国家层面的宏观调控政策在县域小城层面,至少在中部县域小城或者政策效果会发生大幅衰减,或者存在较长时滞的政策效应,或者需要与具体项目的结合才能使政策得到落实。
一、"国家宏观调控政策管的面大,好些事儿咱这儿都没有,等到咱这小地方有了,也都晚了。"
这是与当地地方干部,也是笔者昔日同事交谈时比较普遍的说法。也是几十年前笔者在当地工作时就有的感受。今年听到这样的说法,给笔者这样一个启发:他们所说的"小地方",其实并不是行政区划的层级含义,而是社会规模大小的描述。比起行政区划的层级和地理位置,城市规模的大小对宏观调控政策的落实可能有更直接的影响。
众所周知,宏观调控政策长期以来在不同地区的落实效果会受各地经济发展程度差异的影响。然而,对所谓"不同地区"或"各地"的理解,往往是行政区划,或者行政层级以及地理位置上的。然而实际上,对于省级以下宏观经济的空间集合要素,城市规模,也就是有着明确地理边缘的社会空间可能比行政区划层级更有意义。因为正是这样的社会空间才使得基于行政区划的经济体在空间上有了明确和具体的经济结构特色与资源禀赋特征。如果仅仅以行政区划为宏观调控政策的空间参照,而不考虑具体城市的空间规模特性,可能会在政策的客观性上发生偏差;全国性的宏观调控政策目标对于同属于东部、中部,或者西部的省份来讲,省城、地级市和县域小城,可能会有完全不同的实现效果。近几年比较典型的例子就是房地产调控。
大约从2010年至今,舞钢市的房地产市场经历了一个完整的周期。当初房地产市场开始启动,从大约1500元/平方米开始攀升,到2013年前后时,达到最高6300元/平方米,高于平顶山市区平均水平,高于河南省平均水平,甚至要追赶上省会郑州市的均价。然而,从2016年开始,舞钢市房价开始跌落,目前房价只有4000元/平方米左右,二手房价格则在3000元/平方米左右。虽然主要生活区中心的三栋烂尾高层大楼依然处于停工状态,但还有新楼盘推出。
从市场波动周期看,舞钢市的房价波动与全国性的宏观调控政策之间完全不同步,甚至出现逆向变化的现象:当全国主要大城市房价上涨之时,这里的房地产市场还没有形成,或者还没有启动;当全国性房地产市场开始紧缩性调控的时候,这里却刚刚开始房地产市场启动;当开始全国性房地产市场实施激励性调控政策时,这里的房价已经达到顶峰,包括国内和省内大型开发商都进入开盘。然后,当新一轮紧缩性调控政策开始实施时,这里的房价实际上已经处于下跌通道。小城的房地产市场变化总是与宏观的逆周期调控政策预期相违背。在某种程度上出现了略领先政策的"同步性":政策要刺激时,小城房市恰在冲顶;政策要紧缩时,小城房市已经下跌。
事实上,当地的小城经济社会特点本不该产生如此强烈的房地产市场波动。舞钢市因国家投资兴建舞阳钢铁公司而兴起,全市人口不过30万,城市人口10万,虽然农村人口净流出,以外出打工为主;城镇人口略有净流入,以附近农民进城和外来经商为主,全市人口大体平衡。从人均发展水平看,舞钢市在河南省县域经济中居中上游。城镇居民中,舞阳钢铁公司职工家属占40%左右,其平均收入居全省城镇居民平均收入之上。这样的人口结构与收入特点决定了当地的房地产市场需求主要以本市居民居住改善,以及周边乡镇居民进城迁居为主。然而,由于宏观调控政策在本地产生的时滞,使得政策导致的市场预期恰好与政策调控方向相反。当地居民对同一个政策主要产生两种不同的预期:一是"国家都调控了,说明房价还得涨";二是"国家都调控了,再不买,以后想买都买不到了"。这两种预期的结果都导致相当一部分住宅不是被当期居住需求者购买,而是被投资者购买。在与笔者交谈的当地干部职工中,很多家都有两套以上房屋。其中一套自住,另外一套为儿女准备,或者出租待售。
当下的结果是,这些55-60岁的国企职工投资者,大多在高位时被套牢。当他们的子女需要住房时,却落户在省会和外地城市。现在打算卖掉手里的房屋为子女支付购房首付款时发现,除非继续大幅降价,否则手里的房产根本无法出手。
二、"到基层的宏观调控政策是不是方向上指引,对咱意义不是很大。基层都是干具体活儿的,最需要的是带响的政策。"
当聊到基础设施补短板政策时,地方干部两眼一亮,希望这样的政策能一并带着资金直接下来,也就是最好"政策是带响的"。
改革开放四十年,像舞钢市这样的小城市,城市建设规模也在扩大,基础设施也日益完善。当前,其基础设施短板并不直接表现在供给的绝对短缺上面。现在,从高速公路连接线,到城市道路,到乡镇道路,从供电、供气到供水和排水,城市的基本框架与基本设施大多已经建设完成。对这样的小城而言,如果说基础设施有什么短板,则主要表现在设施功能的质量和稳定性上面,或者说表现在基础设施的营运维护上。如道路的翻新维护、垃圾收集处理的日常运转,水电气的线网维护和改造等方面。相对于设施新建,这类投资建设反而让地方政府,尤其是小城政府感到压力很大。因为城市规模的限制,这些设施的前期建设,很多都需要地方政府自掏腰包负债建设。建成后,由于城市规模的限制,这些基础设施的维护、改造和升级再投资,仍然需要由地方政府来承担。然而,当前小城"旧账还没有还完,新账无从借去。"
由于河北钢铁集团舞阳钢铁公司,以及安阳钢铁公司舞阳铁矿的存在,这里具有典型的工业城市和资源城市特点,又有鲜明的城乡二元特征。城市建设和居民生活消费比起一般的县城有明显的城市特点。城市和乡村紧密联结在一起,又有鲜明的边缘界限:城市生活区与农田或者菜地紧密相邻。一河之隔,或者一路之隔就是城市和乡村截然不同的社会样貌。总体而言,舞钢市的城市基础设施建设,无论是道路、供排水、燃气还是电力,相比其他县区,不仅能满足当地城市人口的需要,甚至还能覆盖部分与城区相邻乡镇居民的需要。仅仅从供给能力看,似乎不存在什么基础设施补短板问题,但从基础设施的维护要求和能力升级看,相对城市发展要求和宏观政策要求,地方能力不足的短板问题,而不是具体的基础设施供给短板却又十分突出:设施运营维护成本上升,生态环保要求标准提高,都对基础设施建设提出新要求,而地方政府却连建设现有基础设施时期拖欠的债务尚无力偿还。新的补短板,究竟从何补齐呢?
于是,借助当前基础设施补短板宏观经济政策的贯彻落实,地方政府只好积极设计一些短板项目,从而争取借助带有补助、补贴或者投资的国家新政策,把新旧欠账一并偿还。改革开放以来,地方政府的这种诉求,或者上下级之间的这种政策博弈始终存在,这是现有再分配体制的必然结果,也是城市滚动发展的推动力。然而,从当前的扩内需政策要求看,真正的补齐短板需要有真正的资本增量需求,而不是单纯的修修补补。可是,就全国而言,城乡基础设施建设的补短板可能都到了只能扩展延长和修修补补的阶段。基础设施领域在扩内需中如何发挥作用,可能还需要下更深入的调研功夫才能制定更准确的政策措施。
三、"消费升级还升啥呀?还咋升啊?现在电商这么发达,网上啥买不到啊?!"
当下由于网络电商的发展,全国商品消费在地理空间上的分隔已经被大大化解。即便是在小城,主流消费,尤其是中青年的消费,已经和大城市或城市群地区同步。消费升级和增长,目前不再面临地域限制,而是几乎形成全国统一的消费市场。在进一步促进消费,以及消费升级方面,消弭的地理空间隔离的消费市场结构,将更多面临全国性消费同步与全国性供给的分布差异影响,以及消费阶层收入差异化的影响。
在笔者街头观察,和与亲朋好友,以及街头商贩的交谈中随时随地都可以听到这样的说法:"你瞅瞅现在啥吃食没有,就在咱这儿,平常你说你想吃啥吧,那超市里天天都有肉,奶,鸡蛋,水果都别说了,国产的,进口的,没有吃过的,都能尝尝"。
"衣裳都更别说了,网购啥衣裳买不到?服装款式跟北京是不是同不知道,跟上海、郑州、深圳肯定同步!"就服装而言,笔者眼拙,实在看不出小城里的服饰与北京街头同龄人的服饰差别有多大。这里年轻人的穿着也是个性十足,设计感明显,颜色款式与北京街头和电视荧屏里没有什么差别。而且,和大城市里的人们一样,小城里的年青人,对各种品牌也都了如指掌,如数家珍:"刚才在路上看见XX姨,穿了一件XX牌的大衣","XX过年买了一双XX"。在小城仅存的实体服饰、衣帽和鞋店中,也基本上或者是某品牌连锁店,或者是各种独立品牌店。那种一排排,一堆堆随便挑的衣服摊点,已经消失殆尽,就连农村庙会上挂出来的衣服,也都是品牌货。
"车?谁家没有一辆车。现在买个七、八、十来万的车不算啥。有那五、六万的车,开着都不赖"。在舞钢市这样一个工业城市,私家汽车的进入要早于临近县城。至少10年前,这里的路上就有高档私家车疾驰而过。这几年,充斥在大街小巷,房前屋后的私家车里依然不乏各种高档车。在这个小城里,上下班堵车也早已成为常态。甚至因为汽车数量增加导致雾霾发生,使得这里曾引以为豪的空气质量也大幅下降。
"那为啥现在赖好有个病都往郑州和北京跑?孩子上个高中都想办法去平顶山、许昌、漯河或郑州呢?""咱这小地方的医疗技术和教育还是不中啊。再说了,现在为了孩子谁舍不得花钱?你打听打听,咱这儿自费出国的有多少?差不多的家庭都能把孩子送出去。美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、英国、法国都有!"
消费已经是经济增长的主要拉动力量,消费升级则无疑是扩内需稳增长的重要政策发力方向。但如果全国的消费市场被统一到一个统一的网络平台上时,这样的商业模式与消费模式对全国的生产供给会造成什么样的影响,尤其是把促进消费升级和供给侧结构性改革,和促进制造业升级相结合来推进的话,供给的统一性能否借助物联网实现?供给的地理空间限制是否也跟着消弭,目前还不是十分清楚。但至少在服务消费上看,商品消费升级与服务消费升级可能需要有较为清晰的区分理解。前者与制造业升级密切相关,或许可以实现供给的一体化,而后者却与人力资本的分布相关。显然,大城市的人力资本更为集中,人力资本的累积与升级也快于小地方,虽然现代IT和通讯技术在远程教育或者医疗方面有所推进,但作为服务供给的人力资本的均等分布,可能还是需要政策才能推进。
四、"乡村振兴好啊,谁来干呢?农村都没有年轻人了,谁振兴啊?"
乡村振兴规划的实施是新时期重要战略举措,乡村振兴的根本,还是人。
与从附近乡镇进城来摆摊的经商者聊天,自然会询问起他们对乡村振兴的看法。他们多数人认为,这都是政府的事情,与他们无关。问他们对这件事有什么看法,得到的回答是:"这是个好事啊,这几年农村政策不断向好,可谁干这事呢?年轻人都出去打工了,剩下老头老太太,地都包出去了。前两年土地流转,更没有人种地了。""电视、网络也早都有了","小孩儿们上学也都出来,家里小学都没有了","有病,有新农合,在哪儿看都中;有钱都出来看,没有钱,在镇卫生院也差不多。"
"会生二胎吗?""想生的,早都生了。不想生的,催着也不会生。现在也生不起啊,你是不知道现在养个孩儿多花钱!"
如果农村振兴不能吸引农村人,乡村振兴由谁来实现,又是为了谁呢?乡村振兴规划的落实在县域经济发展中有着重要的地位,这样的责任究竟如何由县级政府来具体落实,可能不仅需要"带响的政策",还需要有更具备可操作性的具体实施方案。
五、"总体上地方工业还是没啥大发展。不过,工业集聚区有个服装厂,这几年效益还不错。"
制造业升级与中西部地区工业化尚未完成并存的问题,可能是当下宏观政策需要面临的一个重要的结构性问题。
当问到当地经济发展时,地方干部掰着指头就能数完当地还存在的企业。整个地方工业虽然也随着全国形势的变化,引入了新能源车、农用无人机项目等,但总体上看,这些项目都没能很好地落地,更谈不上规模化发展。倒是当地的产业集聚区内有一个纺织服装厂,是当地的明星企业。或可看作东西产业转移的成功案例。这个厂子在2016年被河南省发改委和总工会评为"先进单位";2016年和2017年度都被平顶山人民政府授予"优秀工业企业"。这是一个曾长期在广东跑销售的业务员返乡所建企业,利用广东业务关系网,与国际一流品牌以及国内知名品牌建立了代工合作关系,与内地和沿海多家企业形成了上下工业加工链条,进而有了较快发展。
近年来,中西部地区承接东部产业转移有所加快。舞钢市也积极鼓励扶持外地务工人员返乡创业,出台一系列支持政策,建设发展产业集聚区,促进了"孔雀东南飞"向"春暖燕回巢"转变,吸引了一批人员在家乡办厂创业,带动地方经济发展,为地方转型发展升级注入新鲜活力。但总体看,这种转移的速度和规模都还不足以让中西部地区的县域经济在产业结构上有根本性改变,县域经济发展的工业化进程实际上并没有完成,更谈不上发生根本性结构转换。
舞钢市虽然可以成为是一个县级工业城市,但这主要是因为河北钢铁集团舞阳钢铁公司,以及安阳钢铁公司舞阳铁矿的存在。然而,就县域经济的工业化而言,地方工业和制造业发展多年以来并未有显著发展。依然延续乡镇企业时期发展起来的轻纺和钢材初加工。县域经济表现出典型的哑铃结构:大型重工业和农业并存,中间有少量轻纺工业和商贸服务业。
在供给侧结构性改革过程中,如何看待县域经济承接产业转移,或者自身内生的工业发展,如何在全国性的制造业升级中看尚处于工业化进程中的县域经济,如何对县域经济的工业化留下一定冗余度,从而为宏观经济的最小空间单位留下腾挪发展余地。在宏观政策上是值得思考的一个现实问题。
六、结论
当前,宏观调控政策设计在很大程度上更多以大城市和城市群的经济运行为参考。宏观经济政策的实际效果,在很大程度上也以政策在大城市或城市群的落实为依据。然而就全国来看,县域小城经济,尤其是中西部地区的县域小城经济,对推动高质量发展,保持经济持续健康发展和社会大局稳定仍具有重要作用。
但需要注意的是,县域小城经济对宏观调控政策的响应有其特殊限制。小城首先受制于行政层级的影响,全国性宏观政策在小城的落实,要通过省、市两级之后,才能被县级政府贯彻执行;其次,又要受小城自身经济规模的影响。当地的人口规模、市场范围和社会资源条件对政策的落地影响更大。在制定全国性宏观调控政策时,这可能是一个值得关注的问题。
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