中宏网12月14日电 12月13日,中国国际经济交流中心和新华社国家高端智库联合举办第十六期“国经论坛”系列研讨会,此次研讨会以“美国新税改影响机制与路径,以及美国新税改对中国经济及全球经济影响与对策”为主题。
中国国际经济交流中心张茉楠研究员出席研讨会,并发表主题演讲。张茉楠指出,美国税改对中国经济的影响最大是在于财富的再分配和资本流动、产业结构的变化,中国需要从深层次来推动产业结构的改革。而未来推动深层次改革和中国现代化体系建设将是我们的重中之重。
以下是文字实录:
张茉楠:
在调PPT之前,我想说一下,像刚才魏部长说,美国税改到底是大礼包、大动作、大改革还是大冲击?今天因为在座各位都是财政专家,我这个课题是美国税改对中国及全球经济的影响,实际上是今年5月份我们承接的一个商务部的课题,其实差不多大半年来跟踪美国税改对未来中国及中美贸易、及全球经济产生的影响,我今天跟大家汇报的主要内容还是围绕它对中国机制的冲击和影响来探讨。
我们都知道,实际上特朗普在竞选之初,就做出了美国税改的承诺,到今年4月份,美国提出的新的税改框架,再到今年11月份众议院提出的税改方案以及12月1号刚刚通过的参议院的税改方案。实际上这四轮的框架,也说明实际上税改已经成为当前美国经济十分重要的制度性改革和结构性改革。所以我今天主要围绕这个主题跟大家做一些交流。
从美国税制在美国经济当中的地位来看,我们都知道,美国被称为“万税之国”而富兰克林有一句话,世上只有死亡和纳税是不可逃避的。作为一个国家,整个国家治理体系和经济制度的重中之重和一个国家的基石,税收制度对国家的财富分配和国民经济的影响是动一发而牵全身的。我们回到这个大背景,为什么这一轮被视为美国30多年来最大的税改会引起美国经济和全球经济这么大的影响,它的宏观背景和它对全球大变局到底是什么样的影响机制?
第二,基于全球的贸易和经济增长模型,对美国税改对全球经济的影响做了定量化的分析,我们分为不同的政策情景,得出不同情景之下的影响机制以及结果。
第三,刚才魏部长也谈到,中国该怎么办?面对这轮大的改革、大的变局和大的冲击,中国是不是应该确立我们自己的变相未来的一个现代化的财政制度框架,特别是在未来全球政策协调和全球治理当中,中国应该扮演什么样的角色?
这三个方面也是我们探讨对未来经济影响以及推动中国深层次制度化改革的重要方面。
从特朗普竞选时期的承诺就能够看到,无论从他提出的贸易保护政策、大规模的实施财政扩张、基础设施投资再到重新启动双边的经贸区谈判以及作为特朗普政策核心的税务改革,特别是美国政府兑现竞选承诺的重中之重。现在可以看到,这轮改革不仅仅是一个特朗普基于自身的经济承诺或者是一个政治承诺,从美国经济制度和改革政策背景以及全球的税改方面来看,都有它不同的政策背景。
首先,从特朗普的政策主张来看,我们知道,特朗普强调“美国优先”以及让美国更强大,所以他一系列围绕重振美国经济的改变税制结构、降低税负以及贸易保护政策、反移民政策,和重新确立美国在整个全球经济当中的主导地位以及国际分工格局的举措中,特朗普税改政策是第一个政策目标。
第二,无论众议院也好、参议院也好,民主党也好、共和党也好,不断的在磨合,为什么能顺利达成比较完整的政策框架呢?我认为美国民主共和两党,特别是参议院、众议院在税改方面是有高度共识的。美国是三权分立的制度架构,它的税改其实一般意义以来都是比较低效、曲折的。从这个意义来讲,特朗普这一年多的实践相对是比较高效,特别是面对众议院、参议院,闯关的速度都比较快。魏部长谈到是不是在年底最终达成,实现政策大礼包?可能性是有的,但是还要经过这样的立法程序,特别是要经过参议院和众议院的协调委员会的达成。所以我们预期,在明年1月份左右,会最终通过美国的新版的税改法案。
从宏观大背景,特别是从顺应全球大发展的背景来看,美国的整个税制改革或者说税制系统也存在重大的改革迫切性。我们看到,美国面对全球的税制竞争,特别是二战以来,80年代以来,全球的大变化。储蓄率和投资率随着人口和结构的变化在不断下降,税制结构随着这样一个要素结构,人口结构和产业结构的变化,也逐步由生产型税基向消费型税基改变。在这种情况之下,无论美国还是其他发达国家,OECD国家都出现了一种新的情况,个人所得税和公司所得税都出现了不同的降低,像英国、德国、日本,这些国家都纷纷推出自己本国的税制改革。
对美国来讲,从里根时期30多年以来一直没有进行大的动作。公司所得税,特别是名义的公司所得税在OECD国家高于这个平均水平的,促使美国的公司所得税的名义税负要远远高于其他发达国家的这样一个水平。
第二个原因,由于美国当前税制结构特别是全球征税系统是一个属人地原则,不是属地原则,他的征税系统造成了很多跨国公司想尽办法来进行税收转移或者是通过跨国公司内部定价的转移来转移自己的利润。另外一方面,离岸公司建立自己的跨国公司的壳公司,这使美国大量的海外利润只能被迫的留存于海外,造成美国大量的产业流失、利润流失,这也是促进美国当前推动改变美国公司所得税和海外留存利益这样的一个税收制度重大的背景。
根据美国公共利益研究组织,像PIRG发布的报告,2015年美国前500强的公司,有360多家公司都在避税天堂建立了自己的分公司,造成了大量美国财税和国家税收的流失,美国税基,国家最基本的税收基础造成了非常大的侵害。比如说,像苹果、微软、高通这些公司,在海外都有大量的现金,苹果公司在海外将近有2000多亿的海外现金的利润存留,像微软也有1300多亿美元的利润。所以这个如此大规模的海外利润留存,实际上是对美国整个产业布局和产业空心化造成了非常大的影响。所以这个是美国推动深层次税制改革宏观大的背景。特别是我刚才谈到的,美国当前的税制结构和税收基础已经难以适应全球征税系统和大的趋势的变化,所以必须要改变他自己现有的税收制度和税制结构。这是特朗普,不仅仅实现美国在强大美国利益优先的政策考量,其实也是顺应全球大的格局变化和全球产业变化的一个深层次的背景。这是我们去看待美国税制改革的一个内外环境变化。
刚才我也谈到了,美国当前的税改,不仅仅是减税的问题,是一个全面的、系统的、综合性的制度性改革。特朗普的税改,实际上种类繁多,涉猎面非常广,而且幅度非常大,包括从个人所得税,从最低的替代税率,包括遗产税,针对富人的代继的遗产税,跟企业相关的企业所得税,针对社会福利、社会保障,针对奥巴马医保的改革法案,要取消奥巴马的医保税,对于特殊利益的税收减免等等。所以我们能够看到,特朗普是雄心勃勃的。他的这次改革实际上是触及了美国深层次的税制基础和制度化的结构性的变化。我们认为,这次动作之大、幅度之大、影响之深,需要我们全面考量的。
我们也做出一个比较,尽管众议院和参议院两个院总体的税制方向是一致的,但是还是有很大的不同。比如说,在企业所得税方面,众议院希望2018年生效,但是参议院为了更好的能够通过,所以做出一个妥协,希望美国降低大企业最高税率20%以及中小企业的合伙人缴纳的企业最高税率23%,推到2019年才能生效,往后再推一年。而另外一方面,针对中产阶级的遗产税,众议院主张完全取消,参议院还想保留这样的遗产税,延后再取消。个人税收等级分配,其实也有不同的观点。所以我们能够看到,参议院和众议院尽管是在方向上一致,但是大家为了能够最后达成妥协,其实双方还是有一定的让步,我们预期经过众议院和参议院最后协调委员会的妥协和达成,有可能整个版本最后达成在明年1月份。最后的版本,有可能是以参议院的版本作为基础,因为它是相对平衡和妥协的过程版本。
这是美国税收研究中心以及美国联邦政府的国家预算委员会综合做出的众议院方案对GDP的影响,我们都知道,特朗普的这种税改实际上是针对美国当前制度化的痛点,首先,他是通过资本激励,比如说长期的扩张资本开支,让美国的资本回流以及针对富人和针对大企业的涓滴效应,影响全球的溢出效应,通过全球需求的扩张能够使美国的经济获得更大的全球市场,所谓的宏观经济回馈效应。所以通过三种效应,他们最初测算的结果就是在2018年美国税改方案有可能会对GDP提高0.6个百分点,到2003年这个效应逐渐递减,有可能只降到0.2%,这实际上长期效果是不太明显的。
而从债务方面来讲,我们能够看到,美国的溢出效应有非常大的负面影响,长期会增加美国财政赤字和债务负担。自从金融危机以来,美国实施金融再扩张和经济复苏非常大的一个渠道是通过国债供给的增加。未来美国通过减税,三个负面效应可能会进一步显现,第一个是国债的增加,第二个是财政赤字的增加,第三个是债务成本和债务规模大幅度增加。而美国债务累计的渠道,我们也把它分为两个,第一个是刚才谈到的,因为国债的增加、赤字的增加所导致债务融资规模的扩张,第二个是因为财政扩张,以及美国融资成本的上升,有可能进一步推动了还本付息和债务负担的增加。这种情况下,这种叠加效应进一步扩大美国债务扩张的速度。
根据美国税收联合委员会做的测算,在未来十年,美国的这次税改有可能导致财政赤字增加1.5到1.7万亿美元,美国国会预算办公室也进一步测算,到2027年美国的政府债务占到GDP规模有可能从现在的91%上升到97%。但是我们认为,如果叠加,我们还是要考虑累积性风险,不仅仅要考虑到财政+杠杆,其实还要考虑到货币紧缩,特别美国进入新一轮金融周期之下所产生的叠加效应。我们都知道,美国金融危机之后实现了3.5轮的量化宽松政策,它的基础货币是六年内增长4倍。从资产端来看,美国的资产负债表也是翻了几倍,现在的资产负债表4.5万亿左右的规模,现在美联储进入量化宽松政策之后,其实大幅削减美国持有的国债规模,根据我们测算,预计五年之后,美国的美联储可能会缩表1.35万亿美元,幅度非常大。在这种情况下,我们判断,因为财政扩张和金融收缩所导致的政策组合,实际上是很难持续的,因为它会大幅度提高美国的国债收益率的曲线,而当前美国又处于二战以后最低的利率水平。在这种情况下所产生的系统性风险,我们认为不仅仅是影响经济,影响赤字水平,有可能对金融市场、对全球的财富组合和资产配置组合产生非常大的影响,而美国利率、美国的国债收益率又是全球利率的核心和标杆。所以我们预计,未来随着美国大幅度的扩张和减税,全球利率水平和融资成本都有一个水涨船高的过程,我们比较担心对未来全球金融市场所产生的影响。
刚才我谈到对美国宏观经济总体的影响和判断。这对全球经济、贸易和产业会产生更大的变化,而这个来讲是对结构性的变化和影响更深层次。就像我刚才谈到,美国全球征税系统转向属地征税配合一次性的税收激励,对全球资本回流以及海外留存资本的影响都是负责深远的,特别是对美国原来建在全球避税天堂税收影响非常大。美国跨国公司结构都是多层散型的,母公司和子公司严重脱节,子公司相对于它的壳公司,是建立在海外避税系统的避税天堂。但是现在美国如果海外留存的结构发生变化,这个税制的改变有可能会改变美国跨国公司的公司结构,也会改变财富的结构以及整个利润分配的结构和跨国公司自定价机制,不仅仅在宏观层面,在中观、微观层面都会产生变化。
美国现在海外聚集的资金已经达到了2.6万亿美元庞大的规模,特朗普减税之后,他可能会修订原来的抵扣免税的方案,我们认为会持续不断的产生影响。从中国的情况来看,我们认为相对来是比对效应,因为美国税收会对全球资本流动对产业格局产生影响,从中国的角度来看,我们深度探讨中美税制结构的之间的差异,而在于税制结构的区分,美国是以直接税为主导的税制结构,中国是以间接税为主导的税制结构,间接税比重非常大,大量的税收都是由企业作为代缴人来缴纳的,而且企业很大程度上因为是可以转嫁税负,通过定价机制和市场化的机制可以转嫁到消费者,这种情况下使得中国整体的宏观税负非常多,相对来讲也会产生税负过高的错觉。
从现在的情况来看,我们做过一个比对,中国现在涉及到企业税负的有超过十种,企业所得税,包括增值税、营业税,整体来讲是占到大头,而且相对这三种税负比重占到中国总税收的60%以上。所以企业感觉税负过重,实际上是有着一定的道理。而从现在的实际情况来看,根据世界银行全球纳税指数,全球190个国家,特别是针对中型的私营企业排名,中国是排名在后的,所以从税负来看,中国负担比较高,这是一个客观现实。而且从近些年的情况来看,整个企业的所得税占中国整个税收收入的比重是在逐步上升的,而且上升幅度是非常大的。
这样就产生一个影响,美国税改会对中美之间的成本比较优势产生一个翘翘板的效应,根据联合国贸发会的统计,中国现在外资存量是1.3万亿美元,根据我们测算,如果按美资的比例测算,美资存量有可能在1300多亿美元,是高于美国经济分析750亿美元。这么大规模的美资存量会不会产生影响呢?我们认为,如果一旦美国的海外资本留存收益的税制发生变化,它也可能对美国在华投资,特别是制造业投资会产生一定的影响。因为美国在华投资总体收益率在10%以上,如果美国一旦退出一次性税收减免或者税收优惠政策,有可能对在中国跨国公司海外留存利润产生一个效应,有可能在一段时间推动部分跨国公司,特别制造业类的跨国公司会回流美国,但是针对消费类的,创新类的,因为中国还是全球最大的增长最快的市场,有可能这些行业相对来讲受冲击的比较少。
美国税改有可能引发全球的竞争性减税。法国、德国、英国、澳大利亚,包括印度都已经纷纷推出美国税收的制度化的改革和税收减免的政策,党的十八大以来,中国的营改增计划以及一定的行政性收费的减免,其实也在逐步降低我们的税收负担。从全球大的趋势来看,一旦特朗普推进他的减税计划,有可能加强全球税改竞争的趋势。
美国针对税基受到侵蚀采取反制的措施,很多新的政策制定,美国众议院的法案针对美国境外关联方所得税款缴纳20%特别消费税,实际上是不公平的税收,特别是跟美国有关联性的公司,比如说,中国公司以及其他国家的公司,这个来讲不符合税收公平的原则。所以欧盟针对美国跨国公司法案在税收设计上不是完全公平的制度设计,这是需要我们引起和对美国未来政策设计非常大的高度警惕。
这是我们做出的一个模型,时间关系,我不详细地阐述了,我也是基于资本激励、涓滴效应、宏观经济回馈效应,设计美国综合性影响机制,我们是根据全球一般GTAP模型进行计算的,第一种情形,基于当前美国税改法案的测算,第二种情形,因为没有退出边界调节税,如果增收的话美国靠什么来增收呢?有可能关税上做文章,特朗普主张对等贸易、公平贸易,推动中美经贸的再平衡。所以我们设计的一个假设条件,有可能加强关税壁垒,在这个情况下,如果是非关税壁垒,美国考虑提高中国的进口商品20%的关税会产生什么样的影响。第三种情形,全球都加入这轮税收竞争的浪潮,各国都进行减税,它会产生什么样的影响?
第一种情形,我们测算了一下,到2020年,这次美国税改有可能对美国GDP增加0.92%,新增是2000多亿美元,特别在收入端,因为资本报酬和劳动力报酬的增加,税收的减少可能使美国宏观经济产生一个新的财富效应。第二个影响,我们认为比较大的是对美国资本扩张和资本开支产生影响,我们测算到2020年美国投资回报率有所增加,使得美国总体投资增加5.47% 。
此外,美国税改也会对美国进出口产生影响,但是我们测算,对进出口和贸易的影响不会有投资影响那么显著,因为它是一个宏观需求的扩张,直接导致的是美国国内需求较快的增长,国内需求较快的增长,直接影响进口的增长,出口相对来讲,效应比较慢。所以进口增长快、出口增长慢的话,有可能美国逆差不是大幅度增加,美国逆差不会减少,反而会有所增加,这是我们测算的一个有悖于常识的判断,美国的这种需求扩张效应可能明显。
美国对中国影响最大的是在投资方面,因为美国整体投资回报率成本的下降,有可能吸引全球投资回流美国。我们测算的结果,到2020年中国投资率会下降0.61%,是约2000多亿人民币的水平。对中美经贸的影响,因为贸易的影响,赤字没有减少,反而扩大了,中国因为美国需求的扩张,美国进口的扩张,而对出口有所增加,这个也是我们认为不必太过于担心的地方,中美之间不平衡的现象不会因为税改而产生大的改变。
综合需求要素的变化,投资、贸易以及劳动力影响,未来2020年中国因为美国税改会损失0.19个百分点,相对来讲其实可以忽略不计的。综合来看,美国税改对中国经济的影响最大是在于财富的再分配和资本流动、产业结构的变化。所以我们认为,这个方面实际上需要中国从深层次来推动中国产业结构的改革,这是我们得出的一个比较重要的结论。
最后一点,我们认为,面对这种大的变局、大的改革、大的冲击,中国确确实实应该加强中国提升国家竞争力的顶层设计,不仅仅是因为美国税改,也是因为十九大中国要真正推进中国的全面构建中国现代化经济体系的重要目标。所以必须加快中国现代财政制度的制度设计,包括顶层设计、税收制度顶层设计。
我们认为应该有几个改革重点:第一,加强税收改革由间接税逐步转向直接税,切实实实降低企业的所得税税率;第二,改变现在企业普遍感觉税负过高的一个状态;第三,在整个国民经济当中,财富再分配的效应一定要切切实实的发挥出来,特别减少间接税对价格的扭曲,不仅仅对企业的扭曲,也是对于消费者不利的扭曲。另一方面,降低自然人的税负负担也是调节贫富差距非常重要的一个方面。
第二种情形,美国避免税收侵蚀,跨国共识利润转移,对其他国家来讲也是逆向的方面,如何在全球进行推动税收监管、政策协调和合规性的全球治理,我们认为这是未来全球都要有一个新的设计。特别是在多边税收征管的税收公约方面,其实是应该全面加强税收工作的。
第三种,未来影响最大的是投资方面、产业方面、企业竞争力方面。切实的推动中美双边税收协定,保护投资者的利益,保护我们跨国公司的利益以及推动中美更加平衡的双向投资,我们认为这是中国未来要进行制度化设计的重要方面。我们认为美国这轮的制度设计里面很多有保护主义色彩在里面的,有些壁垒在里面的。如何能够通过制度化的设计,逐步消除投资壁垒和投资的歧视,特别是美国要进一步加强CFC监管法案,未来中国对美投资和对美产业布局方面应该有一个更加平衡的对等的制度设计。。
当然,有些方面有些偏颇,因为模型很多东西是抽象的,尽管我们设置了三种情景,但是也不能涵盖所有情景的发生,但是我们可以看到大的方向,美国这次税改确实对全球的产业格局、贸易流向以及资本的流动都会产生大的影响,中国来讲,我们认为做好自己功课才是最重要的,未来推动深层次改革和中国现代化体系建设是我们的重中之重。谢谢大家!(完)